广东“代建制”模式四大特点：

 

　　 ● 独立的“代建制”管理机构

 

　　 ● “投、建、管、用”职能相分离

 

　　 ● 不直接参与具体的代建工作

 

　　 ● 与代建单位签《反商业贿赂合同》

　　

　　广东省试水“代建制”并成立专门的管理机构——广东省代建项目管理局，将过去“投、建、管、用”一体化模式向“投、建、管、用”职能分离模式转化，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。截至目前，该省２１个地级以上市中有１８个市已开展和实施了代建制或相关试点工作，有１４个市成立了代建管理机构。

 

　　广东某著名医院建办公大楼，立项金额两个亿，但到结算时，耗资却整整翻了一倍；该省某部门立项建设演艺中心，结果政府拨付的资金被用来给职工建宿舍，演艺中心从上世纪９０年代至今都没有建起来……

 

　　我国的建设管理体制，尤其是政府投资非经营性项目的管理体制，长期以来都是“自建、自管、自用”，这意味着建设单位、建设管理单位和建设使用单位是同一家。由此造成的“三超”现象：“项目超标准、超规模、超投资”，长期以来困扰政府，难以解决。

 

　　按照有关政策，非经营性项目的建设由政府负责。对于这些项目，一些企业长期以来是这样做的：立项时，规划的方案明明是１个亿的支出，申请报账的时候只报５０００万，留下５０００万的缺口。项目拿下来后，再按１亿元的支出去设计。

 

　　“这样一来，所谓的建设规划‘可行性报告’就变成了‘可批性报告’。”广东省代建局局长段海金告诉记者，“规划中的１万平方米，最后可能被建设单位搞到２万平方米；党政机关办公用房是有标准的，有些单位为了讨好自己的领导，拿着政府的拨款为领导们建‘超标准’办公室，这样一来，原本每平方米８００元的装修标准一下子就搞每平方米２０００到３０００元，最终造成了超投资。”

 

　　之所以发生这些问题，原因在于各厅局建设单位的一个观念：“政府批的钱就是我们的钱，钱不够了政府肯定会填窟窿。”

 

　　它带来的最主要的后果是责任风险、责任主体的缺失，政府不知道该把板子打在谁身上：工程建设是“单位的行为”，问责不了个人；楼建起来之后，该单位欠了施工方一屁股债，政府给钱心不甘，因为项目严重超标而问责又找不到人；不给钱，施工方是无辜的，钱不能拖欠，于是，政府只好“愤怒”地掏钱。这已成为一个普遍的社会问题。

 

　　为了解决“三超”难题，广东省从２００６年４月起开始试水“代建制”，并于２００７年成立了专业的管理机构——代建局。

 

　　该省没有按惯例将“代建制”的机构内设在发改委系统之中。省纪委负责人说，发改委本身就掌握着项目的审批与稽查权，如果管理机构也内设在发改委系统，则项目的审批权、具体建设、稽查权都掌握在一家机构之内，发改委将既是运动员又是裁判员，不利于工作监督。因此，广东省提出成立一个可以确保公开、公正、公平、独立性的机构。它不能与分管立项审批的发改委扯上关系，不能与分管建筑市场监管的建设部门有隶属关系，不能与分管资金拨付的财政厅有隶属关系，要保持它的独立性，只是一个单纯的执行机构。

 

　　于是，决策、执行、监督权力相互分离、相互制约的体制形成了。“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离模式转化。

 

　　广东省代建局目前的定位是“协调、管理、指导、监督、服务，以协调为主”，而且其提供服务不收费。

 

　　这个管理机构没有立项的审批权，只是直接承接发改委明确规定实施“代建制”的项目。

 

　　承接工作之后，就进入以下的流程：公开招标代建单位，选择专业化的项目管理单位，组织建设实施，项目投资审计；质量、工期审核，竣工验收，移交使用单位管理。

 

　　而代建局的主要工作就是“协调代建单位和使用单位之间的矛盾”，“协调代建单位和报建窗口部门之间的关系”，来保证工程保质、保量、不超预算地按期完成。段海金表示，使用单位现在有一种心态，“虽然我不负责建，但我的标准不能降”，而代建单位又是个利益主体，“政府就给我这些钱，我肯定是看菜吃饭，有多少钱，干多少事。”于是，代建单位和使用单位之间就会产生矛盾，这是一个博弈过程，需要代建局去协调，找到一个利益的平衡点。

 

　　而对于代建单位需要办理的审批手续，代建局将负责协调办理。

 

　　对于代建局来说，职能明确防止“三超”，原则也很明确：谁代建谁负责。逻辑很简单：与公开招标的业主签代建合同，约定“你要承担项目建设中‘三超’的全部责任风险”。

 

　　代建局每次和代建单位签合同的时候，合同中都会有一则要求：代建单位要用总投资额的１０％向代建局提交履约保函。如果项目超投资，代建局不仅不会负担超过总投资额的费用，还将扣掉这１０％的履约保函。这样一来，投资风险就锁定了，责任主体就是代建单位。

 

　　“市场化选择代建单位，专业化管理控制‘三超’，以代建合同的形式约束代建单位的权力范围和职责，这是‘代建制’中的‘三化’，它可以解决长期困扰政府投资非经营性项目的‘三超’问题，解决责任和投资风险的缺失问题，这是我们认为‘代建制’相对过去‘三自’的旧建设管理体制而言最大的优越性。”段海金说。

 

　　工程建设领域的腐败已经屡见不鲜，该领域的潜规则也被不断曝光。一位房地产业界的经理告诉记者，“只要哪个厅局一有项目，社会上各种包工头、建筑企业就开始打听：这个项目是哪个厅局负责，是哪个领导主管的，下面具体操办的是谁。包工头们闻风而动，绕着圈子去接触你。”

 

　　这就是为什么在过去那种自建、自管、自用模式下，出现“大楼建起来干部倒下去”现象的原因，因为你手头上有这种资源，其他人就过来拉拢、腐蚀你。

 

　　“代建制”给公务人员建了一堵“物理隔离墙”，将他们与贪腐机会隔离。采访中，广东省直某厅一位分管领导说：“实行‘代建制’，我们不直接分管工程，各种关系找我们也没有用，真是清净多了。”

 

　　而代建局因为无权也就少了受贿的机会。

 

　　为防止腐败，代建局与代建单位签订代建合同时，还会签订《反商业贿赂合同》，其中约定，代建局不能向代建单位打招呼、推荐任何相关的企业，代建局的工作人员不得到代建单位处报销任何账目，而代建单位也不能在设计、监理、购买设备材料时任人唯亲，一切都需要公开招标。

 

　　这一合同将党纪国法中规定的预防腐败要求通通写了进去，并以契约的形式加以表现，约束代建局也约束代建单位。

 

　　不仅如此，代建局还将党内的纪律教育向代建单位延伸。将广东省纪委的教育活动开展到了代建单位，邀请省纪委领导专门为代建单位讲解案例进行警示教育，代建局干部还同代建单位的负责人一起到番禺监狱接受警示教育。

 

　　广州亚运场馆游泳跳水馆、网球中心都由代建局来负责，这些项目都与项目所在地的检察机关签订了预防职务犯罪的协议。工地设举报箱、代建局人员定期去审核，进行事中审计，以防止腐败。

 

　　截至目前，广东省代建局代建的项目已从刚开始的３个试点项目推广到１８个项目，总投资１５．３１亿元，项目基本做到个个成功。