如果把制度比做一道墙，那么，总会有人千方百计寻找缺口，想方设法“钻”过去。 
    ２００３年，在某地某道路规划中，发生了一起违规审批、滥用职权案件，为此，炸掉了两栋楼，“倒”下了三名局级干部。在法庭上，三名被告说得最多的一句话就是：“是按照惯例这样做的。” 
    “惯例”，修改控制性详细规划的程序是“惯例”，调整总平面图的程序是“惯例”，审批中规划服从项目也是“惯例”。 
    作为城市国有土地出让和进行规划许可的直接依据和前置条件，“控制性详细规划”如此重要的一项工作，从编制、审批到修改等方面的制度仍存在一些问题。由此，引起了更多人的反思—— 
    针对腐败案件中暴露出来的制度性缺失，四川省在广泛调研的基础上决定，从２００７年开始，由省纪委牵头，以省国土资源厅、省住房和城乡建设厅为试点单位，在省人大法工委、省政府法制办的配合下，深入开展预防腐败制度审查试点工作，对规范性文件进行一次全面“体检”。四川省委常委、省纪委书记欧泽高高度重视此项工作，要求以开展制度审查工作为契机，深入推进反腐倡廉制度建设，从源头上防治腐败。 

    “尺子”不准，怎能裁量“衣服”？ 

    上面提到的规划腐败案件并非个例。 
    ２００５年，某市实施新客运中心站拆建工程。公开招标，评标委员会讨论……每一步都按照制度设定推进，然而，悲剧还是发生了：２００６年７月，该市某副市长，同时也是工程实际上的招标负责人，因受贿罪锒铛入狱。 
    一切按照制度规定的程序进行，看似“天衣无缝”。问题究竟出在哪儿？ 
    “制度本身先天不足，有的在某种程度上甚至为腐败披上了合法的‘外衣’。‘尺子’不准，怎能裁量‘衣服’？” 四川省纪委研究室副主任陈宗德告诉记者。通过调研，他们发现，许多腐败案件背后都存在制度依据不足、设置不当、监督程序缺失或执行不力等问题。 
    在客运中心站拆建工程案中，该副市长竟“亲自”坐进了专家评标室，并暗中引导专家以实力不够为由将最低报价作废标处理，从而“顺理成章”地将其属意的次低价捧到了台前。 
    找到原因并不困难，解决问题却不容易。 
    ６０００多件“红头文件”，光翻一遍就得花不少时间，而这还只是省住房和城乡建设厅一个试点单位的数目。面对这样一项涉及面广、专业性强的系统工程，从厅党组书记、厅长到驻厅纪检组监察室负责人、各分管副厅长、相关处室负责人，省住房和城乡建设厅几乎全员上阵。 
    “内部审查力量不足，就请专家来会审；自我审查公信力不强，就请群众来监督。”驻厅纪检组副组长、监察室主任鲁泽文说，如此严格，目的只有一个，就是要系统检视漏洞和缺陷，切实健全完善制度，有效预防腐败。 
    查找漏洞，要的就是“一针见血”。为此，他们组织召开了全省建设系统典型案例剖析会。会上，近三年发生的６４起案件逐一接受检视，１５条意见建议直指诱发腐败的制度缺陷。 
    “《关于土地登记有关问题的通知》废止原因：不符合《物权法》有关规定；《关于进一步规范土地估价管理工作的通知》废止原因：已被新规定代替……”那段时间，在省国土资源厅法规处，“废止原因”一词频频出现。    
    既包括成文的规章制度，也包括不成文的机制、规范、做法、惯例；既要清理各大类制度，也不能放过其中包含的若干项小制度。在审查中，省国土资源厅从制度的合法性、科学性、公开透明度入手，重点对土地矿产资源交易、土地矿产资源评估、开发项目管理、专项资金管理等８个方面“挑刺”。而这些正是权力集中、腐败现象易发多发、群众反映较多的领域。 
    单位自己查、专门机构审、社会群众议，哪一关都不好过。经过层层把关，两个试点单位交出了一份制度“家底”的“明白账”：省住房和城乡建设厅共废止制度性文件４７１件，修改完善１１３件；省国土资源厅共发现有“问题”的制度性文件４５０件，废止３２７件，宣布失效１１８件，修改完善５件，继续执行１３６件。 
    在总结试点经验的基础上，从２００９年４月开始，四川省将规范性文件清理工作全面铺开，共清理“红头文件”１５．８万余件，应废止或失效的“红头文件”总数超过１０．５万件，占总数的６７％。 

    规范制度，停留于废、改、立等“小手术”？ 

    ２００８年，在四川省，被认为步入“深水区”的行政审批制度改革等来了一针“强心剂”—— 
    “两集中、两到位”！部门行政审批事项全部集中到行政审批处，行政审批处全部集中到省政府政务服务中心；部门将行政审批权向政务服务中心窗口授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位。此举对行政审批领域腐败起到了釜底抽薪的作用，企业、群众无不拍手称快。 
    实际上，这场“革命”的影响不仅仅局限于“审批”本身，它与预防腐败制度审查也有着千丝万缕的联系。 
    在制度审查中，省人大法工委和省政府法制办发现，有的单位、有的环节权力过于集中，有必要打破现有利益格局，重新调整权力分配。根据制度审查建议，“两集中、两到位”改革应运而生。 
    “对于审查中发现的一些深层次制度性问题，必须敢于‘动大手术’，用改革创新和专项治理的办法推动体制机制制度重建。”尽管制度清理已收到不少成效，但省国土资源厅厅长宋光齐显然并不满足于简单地“废、改、立”。 
    长期以来，探矿权的取得方式是按照批准申请在先原则，容易造成盲目探矿、无序竞争，也为“权力寻租”埋下隐患。随着四川省重点规划勘查区攀西、四川三江、康定大渡河等３个区域的第二批５０个矿产勘查项目被优选出来，亟需新的规则。 
    制度审查试点工作提供了一个契机。 
    “我们就此启动了专项治理，决定对原有制度进行大幅度修改调整，出台了《重点规划勘查区优选矿产勘查专家审查及确定工作细则》和《重点规划勘查区优选矿产项目审查纪律规定》等新制度。”据省国土资源厅地质勘查处处长陈东辉介绍，通过设立重点探矿区，适度引入竞争机制，专家优选申请方案确定“花落谁家”，社会资金找矿被纳入了科学规划、合理布局的轨道。 
    “规范、有序、择优”，成为各方对探矿权新细则的评价。 
    在另一试点单位省住房和城乡建设厅，开发商眼中“点石成金”的容积率变更被纳入专项治理。针对制度审查中发现的问题，该厅制定了４项制度，其中，《违反城乡规划法律法规纪律处分规定》以省政府令的形式发布，“容积率每提高０．１就意味着成百上千万利润”驱动的权钱交易逐步被压缩了空间。 
    “从实践中总结规律，并上升为制度，用实践来检验新制定制度的有效性。”省纪委法规室主任刘光辉将其归纳为这次制度审查试点的一个鲜明特色。 

    制度审查，只是一场“运动式”的清理？ 

    ２００８年初，四川省国土资源厅预防腐败制度审查试点工作领导小组成立。当时，一些人只把它当做应景的临时机构，然而两年多过去了，这一机构不但没有消失，而且还去掉了“试点”二字。 
    ２００８年底，《四川省国土资源厅预防腐败制度审查办法（试行）》出台———细心的人不难发现，与最初的试点相比，《办法》提出了更为长远的举措：今后，凡出台的制度性文件必须经过预防腐败审查，未经审查不得出台。 
    “红头文件”今后将标注“保质期”，一般情况下自施行之日起不超过５年；未经听取意见、集体决策和制度审查的一律不得发布，涉及公众合法权利和社会公共事务的必须通过政府公报、政府网站和新闻媒体等渠道公布…… 
    “今后”、“一律”、“必须”，透过省政府文件上的这些字眼，记者也感受到，在四川省，制度审查并不是一场“运动”。 
    这些规定不只在文件里说说而已，还有硬性的考核指标：省纪委将制度审查纳入了党风廉政建设责任制、惩防体系建设年度目标考核内容，综合运用目标考核、实绩公示、民意调查等方法进行量化考核、定性评价。 
    “制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性，因而制度审查也是一个长期的、动态的过程，必须机制化、制度化。”基于这一认识，各试点单位、各配合单位，乃至整个四川省，都在朝着这一方向努力。 
    对于下一步工作，省纪委副书记任俊年介绍了四川省的长远目标： 
    在搞好全省范围内制度清理工作的基础上，扩大审查试点范围，提出新的标准和要求，力争取得更大成效； 
    认真总结试点经验，深入研究制度审查的特点和规律，进一步完善制度审查的措施办法； 
    加强制度审查力量建设，建立制度审查协作机制，充分发挥部门职能作用和社会专门人才的作用； 
       …… 
   如何防止部门通过制定和解释制度，使部门利益制度化、不当利益合法化？怎样突破专业人才缺乏、审查力量不足的瓶颈？作为开展预防腐败制度审查试点最早的省份之一，带着这些问题，四川继续求索。（记者 张莉 王霞 袁震）