公共投资腐败治理的国际经验与借鉴
□ 杨飞虎 一、研究背景 当今，公共投资在社会经济发展中的重要作用受到世界各国政府的普遍重视。马斯格雷夫和罗斯托等人同时指出，在经济发展的早期阶段，为启动经济，促进经济快速成长，政府应增加公共投资，用于改善基础设施，为私人投资提供良好的外部环境，加速经济“起飞”。到经济发达阶段，公共投资仍应保持稳定的经济增长，只不过此时公共投资的重心应从注重基础设施等“硬件”向教育、保健、社会保障等能够直接增加社会福利的方向转移（洪亮，2001）。虽然公共投资在社会经济发展中的重要作用受到普遍重视，但是在公共投资运行中，腐败问题频繁显现，特别是许多发展中国家，腐败问题尤为严重。公共投资领域不断爆出的腐败丑闻，造成社会风气影响恶劣，公共投资效率低下，社会资源严重浪费，经济社会发展成本被提高，严重制约了公共投资对经济增长的积极促进作用。Cain and Rotella（1990）研究了公共投资领域的腐败行为对公共投资决策的扭曲，即“鼓励”出台了许多大型和不必要的公共基础设施投资项目。Mauro（1995；1997；1998）发现，腐败程度和经济增长率之间显著正相关，腐败的存在降低了公共投资效率与经济增长率。他认为腐败扭曲了公共投资的方向，使公共投资从高经济增长领域如教育、健康护理等维护性公共投资转向了其他低生产率领域，如大规模基础设施建设的公共投资。Deverajan等（1996）认为，公共投资对发展中国家有负效应，但是对于发达国家而言，效应却显而易见地为正。他指出发展中国家支出过度，通常的生产性支出就会变为非生产性支出，认为发展中国家通常通过过度的资本支出而错误地配置资源。Tanzi和Davoodi（1997，2000）发现:腐败会增加政府投资额，因为公共支出中的项目使负责官员掌握了权力，得以收取贿赂；腐败造成公共开支不再用于必要的运行和维护，而用于购买新设备；腐败会使政府减少对医疗和教育事业的投资，因为这两项寻租的成本太高；腐败削弱了政府征收税收和关税的能力，从而可能减少税收收入。他们还认为，腐败导致一国产生更高的公共投资需求、更低的政府收入、更低的用于运行和维护现有公共基础设施的必要的支出以及更低的公共基础设施质量，因此，腐败通过提高公共投资规模但降低投资效率来阻碍经济增长。Susan（1999）指出，公共投资腐败产生大量非法企业和有组织犯罪；腐败导致公共投资领域损失额巨大，如泰国在1960—1990年间基建项目中有20%—40%的资金用于腐败，巴西这一比例高达30%—50%，在巴拉圭所签订的国际建筑承包合同中，这一比例也达到10%—20%。世界银行顾问、美国哈佛大学教授魏尚金的研究则表明，腐败指数每上升一个等级，会导致外商直接投资（FDI）下降11%，相当于边际税率提高3.6%。我国学者陈健（2002）指出，在存在不对称信息和合同非完全的情况下，腐败会使得有效的私人投资不足，以及无效的公共投资过多，而这两种情况都会造成经济效率的损失。谢地等（2003）指出，公共投资领域腐败易于滋生的主要原因是公共投资领域“委托—代理”制度的治理结构失调导致或制度性缺陷。公共投资决策并非是公共的选择，而是精英集团的选择。因信息不完全或监督成本过高，委托人难以对代理人采取有效的监管，公共资源使用的“内部人”控制问题十分突出。张雷宝（2005）指出，中国地方官员掌握私人投资项目审批权并依据垄断权力索取超额租金会降低私人投资的预期收益，从而抵制私人投资行为。拥有公共投资项目决策权的地方官员具有创租或设租的动力，将增加公共投资规模，扭曲公共投资结构，降低公共投资的产出或收益，从而导致我国区域公共投资结构的非效率状态。谢升峰（2006）指出，腐败最终可能增加一国工程数量，通过增大工程规模及其复杂性而改变这些项目的设计，解释了我国公共投资项目“三超”的原因。 鉴于公共投资领域腐败问题的严重危害，许多学者研究了公共投资腐败治理问题。 Mauro（1995）发现在腐败指数和经济增长率之间存在着显著的负相关，指出腐败会使投资减少，从而使经济增长减缓。按其估算，一国如提高腐败指数（腐败指数在0—10之间，越小表示腐败程度越深）2个分值，就能增加4个百分点的投资率和0.5个百分点的年GDP经济增长率。Ades和Di Tella（1999）指出国际贸易开放程度可以降低腐败，因为开放的经济体系为国家治理带来了更大的竞争。吕开颜（2008）指出个人经济自由程度、民主化水平和价值观程度与腐败呈负相关关系，一国或地区与国际经济一体化的程度也与腐败呈负相关关系，因此更大程度的透明度有利于反腐败。这表明政治经济结构直接影响腐败的程度。M.Emranul Haque和Richard Kneller（2008）指出，腐败增加了公投资规模却降低了经济增长的效率，只有低腐败水平的国家才能享受到公共投资对经济增长的有效回报，而对于高腐败水平的国家，公共投资的效率因为腐败的存在而降低，此外腐败还显著降低了私人投资规模，因此，公共投资无法有效拉动经济增长。他们指出，任何治理和减少腐败的政策都有助于提升公共投资效率并对经济增长产生积极正向的推动作用。 二、公共投资腐败治理的国际经验分析 鉴于公共投资腐败行为导致腐败官员从自身效用最大化出发，劳民伤财地上马建成许多规模庞大、奢华复杂、华而不实的公共投资项目，以致于公共投资占GDP或社会总投资的比重持续增加，但公共投资对经济增长的贡献率不断下滑这个事实，世界各国都非常重视对公共投资腐败问题的治理。其中，美国、英国、法国、德国、日本、澳大利亚等发达国家经过长期实践探索，逐步形成适应市场经济发展的、各具特色的、行之有效的治理政府公共投资腐败的机制和模式。尽管由于制度差异及国情不同，其制度设计和机制运行等表现出不同的特征，但这些发达国家治理公共投资腐败的成熟做法和先进理念，对我国治理公共投资腐败问题有着很好的借鉴意义。下面分国别对发达国家治理公共投资腐败的经验进行分析。 （一）美国 第二次世界大战后，美国公共投资领域腐败问题曾非常严重，在此背景下，美国议会积极立法约束和管制政府公共投资行为，明确政府相关机构和人员的责任，重视并切实加强对权力的监督和制约，并在此基础上形成了一套成熟的治理公共投资腐败的制度体系（任树本、江显华，2001），主要做法如下： 1.建立完善的监管体系。 美国对公共投资建设项目监管体系十分健全，大致可分为国会的监管、政府部门的监管和公众的监管3个层次。国会建立了会计总署（简称GAO），一个重要的核查内容就是检查政府各部门预算用于公共工程投资项目资金的使用及执行情况。政府职能部门为提高监管的公正性及透明度，常将一些监督检查工作委托给各类社会中介组织进行。美国在1978年建立了总检察官制度，可对政府部门工作包括政府出资项目进行定期或不定期检查。美国联邦政府的公共投资项目运作十分透明，并接受公众监督。公众监督一般通过专家委员会、项目听证会、舆论监督等形式实现。社会公众的监督还体现在政府部门设有热线电话，对公众、议员、舆论反映的问题，一定要督促检查并得出结论。同时，监管部门的各种监督检查结果、结论均为公开信息，公众可以随时查询。 2.公共投资项目监管全程化、制度化，监督评价机构独立化。 美国对政府公共投资项目的监管十分注重事前、事中、事后监管全过程的有机结合。美国的公共投资项目监管具有程序化、制度化、定性与定量相结合的特点。各监管机构都是依法监管，日常监管是一项十分规范的工作，并定期提交检查报告。各监管部门都尽量采用定量指标来衡量被检查者的行为，并记录在案，纳入数据管理，为日后的监管提供信息支持。另外，美国政府一般都设有相对独立的监督评价机构，其主要职能一是协助职能部门深化对项目建设的监督检查，二是对职能部门的工作进行督促与评价。 3.强化风险约束和信誉制度对市场参与各方的管理。 美国社会广泛地存在着一种信誉约束机制。在公共投资项目实施的全过程中，业主、承包商、监理之间以合同相维系，信誉贯穿始终。信誉制度之所以如此重要，其背后是风险约束机制在发挥作用。政府雇员、业主代表、承包商、设计人员、项目经理等在职业道德和敬业精神方面存在内在约束和激励机制，有效地保证了公共投资项目实施的进度、质量与费用控制。这种监督是内在的、全面的，有着更强的约束力。美国的经验表明，只有把内在机制与外在监督相结合，才能真正发挥监督机制的作用。 4.建立严格的政府公共投资项目责任追究制度。 美国形成了一套成熟的政府公共投资项目责任追究机制。主要做法为:（1）成立会计总署、众议院技术与政府采购办公室、独立总检察官机构，专门对政府工程采购中的腐败、欺诈等行为进行监督、调查和组织听证。（2）联邦政府和各部委设立独立机构道德办公室，规范政府官员道德行为。(3)鼓励公众舆论、新闻媒介、学术界和选民积极参与揭露政府官员腐败行为。如投诉人胜诉，要给予投诉人经济奖励。（4）美国政府立法明确规定政府工程采购所涉及的所有部门、官员及相关机构都要对其作出的计划、决策、行为和所造成的后果负责。 5.完善相关法律法规体系以预防和治理公共投资腐败。 美国构建了完善的法律法规体系来预防和治理公共投资腐败行为。具体如下：（1）制定《联邦财产管理法》、《联邦采购合理化法案》、《合同竞争法》、《公共工程法案》、《服务合同法案》、《联邦政府采购条例》，规范政府工程采购行为，防止权钱交易、权力寻租。（2）制定《隐私权法》、《政府廉政法》、《贪污受贿渎职及利益冲突法令》、《反回扣法案》、《联邦反腐败行为法》，严禁政府官员经商办企业，或在企业兼职领取报酬，或故意或实质上参与任何同自己有财产利益的特别事项，违者追究刑事责任。（3）制定《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦政府机构会议公开法》，规定政府必须提高行政行为透明度，及时、迅速地公开一切政府文件(法定免除外)和提供公众要求的信息，以便公众浏览、下载和监督。（4）制定《行政程序法》，规定针对政府部门的某项决策，任何个人(包括供货商)都有权申诉并要求听证（周国栋、吴明坤，2007）。 （二）英国 作为老牌的资本主义国家，英国的治理公共投资腐败制度行之有效，具体如下： 1.严格政府公共投资项目资金管理。 英国政府环境部地产服务中心负责组织政府各部门提出财政投资项目或计划，由财政部审查，并核定投资额，然后列入国家年度财政预算。预算经批准后，由财政部负责拨款。为了确定投资、控制工作量及计价，各部门大都制定并经财政部门认可的各种建设标准的造价指标，它们是向国家申报投资、控制规划设计、确定工程项目规模和投资的基础。在立项阶段，预算师要参与可行性研究报告的编制工作，并编制投资估算，提供给政府有关部门决策。在立约阶段，财政投资工程一般都采取公开招标方式。在施工阶段，为确保结算不突破造价限额，不得随意变更设计（财政部投资评审中心，2000）。 2.完善相关法律法规和造价制度。 英国对于政府投资项目的管理设有专门的法律法规和专门的合同。这是政府直接实施投资项目治理机制的重要支撑，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资项目达到预想目标。英国有历史最悠久的工料测量师制度、执业资格认证制度和造价数据库，保证对政府投资项目的管理有严格的规则和程序。这样从法制上和市场机制上制约了公共投资腐败行为的发生。 3.构建严格完备的监督体系。 英国政府公共投资项目管理的透明度极高，为了保证政府投资项目实施的廉洁和公正，政府公共投资项目要接受多方面的监督。一是设立职责明确的监督机构，二是制定严格透明的工作程序，三是建立内外结合的监督体制。完善的监督体系不仅可以保证英国政府公共投资项目顺利实现预期目标，提高投资效率和效益，还可以从制度上有效遏制政府投资项目建设中腐败现象的出现。 4.建立了高效的信息化管理与独立的后评价机制。 英国政府投资项目从确定投资到竣工验收，均十分重视已完工数据资料的积累和数据库的建设，并实行全国联网，所有会员资料共享。每个皇家测量师学会会员都有责任和义务将自己经办的已完工程的数据资料，输入数据库，同时也可取得利用数据库资料的权利。英国设有专门的后评价机构，机构拥有法定权利要求其他政府机构提供其所掌握的任何记录或信息。完善的后评价工作极大地提高了项目决策管理的科学化水平，已成为英国政府防治公共投资腐败过程中的一个不可缺少环节。 （三）法国 法国作为中央集权色彩比较浓厚的老牌资本主义国家，其治理公共投资腐败的经验值得我国借鉴。比较典型的经验和措施如下： 1.项目决策充分尊重民意，项目实施实行合同化管理。 法国公共投资项目决策必须符合节约、公开透明和充分尊重民意等原则。法国大的国家或地方基础设施等项目投资及贷款要先做评估，地方重大投资项目要经过长达两年的前期准备、向社会公开、举行听证、立法允许公众广泛参与，地方行政机构认可和议会通过后方可由大区报中央政府，中央政府有关部门通过评估、做出预算并经参议院批准后才可下达。公共投资项目立项及预算通过后，中央与相关大区、大区与省、省与市之间以及相关市镇之间的有关方面要层层签订合同，形成中央与地方之间完整的合同网络，从上到下全面实行合同管理。合同管理形成了中央与地方之间的纵向制约和相互监督，减少了权力腐败空间。 2.控制公共投资规模，项目招标公开透明公正。 法国目前公共投资主要集中在包括下一代高速铁路、城市公共交通等在内的交通、大型高科技项目发展、文化和环保设施的建设与维修等方面，并优先支持落后地区、工业衰落地区及脆弱农村地区的发展，公共投资的规模越来越小，2006年公共设施投资与公务员住房投资仅占当年财政支出的3.4%。在法国，公共投资项目招标一般采取公开招标方式，注重程序公开透明、体现竞争和公平，注重发挥市场机制作用。如超过527.8万欧元以上的所有城市建设项目都必须公开招标，重大项目必须有法国以外的公司参加。公共投资的规模相对减小及项目招标透明有力地遏制了腐败产生。 3.严格项目资金使用管理。 法国公共投资项目全面实施公共会计管理，加强对资金拨付和使用的跟踪监督，保证及时足额到位和正确使用。对资金在使用及管理过程中出现的错误，由相关责任人以个人资产承担经济及法律责任。如果出现资金挪用、贪污、受贿等腐败行为，审计法院可进行罚款并由刑事法院依法判决，对受贿官员除取消退休金、处以数倍罚款外，还要追究刑事责任（邵明朝，2008）。 4.完善法律法规体系，使公共投资监管法治化。 法国政府公共投资实施要受《公共市场法》、《公共投资法》、《公共采购法》、《公共建筑工程指令》、《电子公共采购行动计划》等程序性法律的制约。从司法层面看，审计法院和行政法院在监管公共投资项目腐败行为方面发挥着重要作用。
（四）德国
德国在公共投资领域强化监管，严格项目运作公开透明，完善各项责任追究制度，有力地遏制了公共投资领域腐败行为。其典型经验如下：
1、实施立体的决策监督。 德国实行三级监督机制确保公共投资项目决策的公正性和正确性。一是专门的内部监督机构。联邦建设部专门设立了由国务秘书直接领导的内部监察处负责对建设部门政府官员、公职人员和应聘参加政府投资工程的自由职业人员在决策过程中的行为进行监督。监察处的主要职责是内部检查和预防腐败。二是审计监督。德国审计署不受政府和任何部门的制约，有权审查政府公共投资项目的法律性和经济性，对决策者的腐败行为形成制约。三是通过议会监督和舆论监督，形成了有效的预防腐败的监督机制。
2、设立专门机构对项目运作全过程严格监管。 在德国，政府公共投资项目的立项由财政部和交通、建筑和房屋部共同审查。德国政府公共投资项目的预算管理极具权威性、强制性和科学性。德国在交通、建筑和房屋部设有“建设投资管理局”，负责对政府投资项目全过程的监督管理。他们与项目使用部门协调，共同做出项目预算并参与从项目立项、预算确定投资拨款、投资预算调整直到投资后评估的全过程，对未达到要求的要追究行政责任。
3、公开透明操作项目招投标。 德国政府公共投资项目必须严格执行《联邦招标投标法》的规定，大于500万欧元工程或20万欧元的设计和采购项目都必须在欧盟范围内公开招标，500万欧元至200万欧元的项目必须在联邦范围内招标。公共投资项目招投标由政府职能部门组织，采用公开招标、邀请招标、议标三种方式选择承包商，以公开招标方式为主，有效地遏制招投标腐败行为发生。
4、立法完善公共投资腐败行为责任追究制度。 德国根据《联邦建筑法》、《联邦承发包法》、《联邦合同法》、《联邦招投标法》、《联邦处罚法》、《惩戒法》等法律规定，对政府公共投资领域的腐败行为，各方面的责任追究机制完备。德国政府公共投资项目责任追究贯彻“三个并重”原则：一是精神处罚和经济处罚并重。法律明确规定，在政府公共投资项目建设中贪污受贿和渎职的腐败者，轻微者可采取警告、降职和开除等纪律处分，重者可判1天至10年有期徒刑，并处以罚款或赔偿经济损失。二是对受贿者和行贿者处罚并重。不仅严惩受贿者，也严惩行贿者。三是对违法企业和违法中介处罚并重。企业或中介组织只要违反法律，除追究法人代表责任外，还给予限期停业整顿、罚款或终身取消执业资格等处罚。
（五）日本
日本非常重视公共投资对经济增长的推动作用，通过立法监管和完善政府公共投资项目评价制度，严格投资责任追究，有效治理了公共投资腐败行为，经验如下：
1、立法规范对政府公共投资项目的监管。为保证政府公共投资项目招标和签程及内容的透明度，促进公平竞争，彻底铲除不正当行为，确保工程的合理实施，日本从2001年开始实施“政府投资项目投标和签约合理化促进法”。法律要求项目主管单位和参加投标的企业要将政府投资项目投标和签约过程的有关事项对外公布。立法建立了比较完备的工程监督体制，以及对工程进度管理和工程质量管理的办法，这些措施有效地遏制了腐败行为发生。
2、建立及完善政府公共投资项目的评价制度。 日本政府公共投资项目从1998年起建立评价制度，统一采用“费用对效果分析”的方法，对新建项目进行评价，对在建项目进行再评价。政府还把公共投资项目评价的实施计划、评价要领等相关事项以及评价结果在新编计划中的反映状况等方面的信息，通过发表白皮书和互联网的形式对外公布，并在网上开辟专栏，广泛听取民众的意见，不断完善公共投资项目评价制度和提高行政透明度。
3、严厉追究公共投资领域腐败行为责任。日本政府公共投资项目在实施过程任何阶段发生过失或失误，决策和执行当事人要因失言、失职、腐败、违法、渎职等行为承担经济、刑事责任，受到法律、纪律追究。为避免项目建设的腐败行为，日本法律特别禁止政党、政府公职人员，包括政治家身边工作人员、亲属或退休官僚为企业谋取好处，如收受企业给予的各种好处即为犯罪，需承担经济责任和刑事责任。经济责任由法院或债权人决定，要以个人资产对政府或社会损失作出赔偿，刑事责任严重者甚至要判死刑。对不构成犯罪但违反纪律规定的腐败行为人，日本政府通过人事手段予以开除、暂时停职、降低工资和警告等惩戒。以上严格的责任追究制度和体系，有力地威慑了公共投资项目决策和实施中的腐败行为发生。
（六）澳大利亚
澳大利亚注重从制度层面和道德层面治理公共投资腐败，所取得的成效非常良好，其典型的经验和措施如下：
1、公共投资信息及决策执行公开透明。澳大利亚政府1982年颁布实施《信息自由法》，以法律的形式赋予公民和在澳居住的外国人对政府有关事务的知情权。公共投资作为政府政务信息的重要内容，其相关信息及决策执行在从联邦政府到地方政府都贯穿了公开、透明和接受公众监督的原则。政府有关部门均有向公众披露相关信息的义务，以保证项目投资和建设的公开、透明。
2、公共投资项目的公开招投标和政府采购公开透明。 澳大利亚政府对决定执行的公共投资项目一律实行公开招标，招标信息在各大媒体和政府网站上发布。招标结果必须向社会公开，公众可随时登陆政府招标局网页，详细了解每个项目的招标结果。在政府采购过程中，通过信息发布、在网站公示等方式增强采购过程的透明度，以保证政府采购活动的公开、公平、公正，有效预防了腐败行为的发生。
3、强化对公共投资的专门监督。澳大利亚政府通过以下三方面强化对公共投资的专门监督：一是建立有效的廉洁审查员和独立审核员制度。对于政府投资的公共项目实行廉洁审查员和独立审核员制度，由政府委派的廉洁审查员负责监督和审查项目招投标过程，由独立审核员跟踪审核项目建设的全过程。二是对重大公共项目成立专门的监管机构。三是强化审计监督和社会监督，确保公共资金的合理有效运用。
4、重视对公务员的廉洁教育管理和法律监督。 澳大利亚政府重视廉政教育和廉洁文化建设，针对性地对各级别公务员进行系统廉政教育，《公务员法》详细规定了公务员不得滥用公务员的职务、权力或权威为自己或他人谋求私利等。在监督对象上，重视对高级公务员的管理监督，防微杜渐等。在强化法律监督的同时，注意发挥法律服务对预防和遏制腐败的积极作用。
5、构建完善的公共投资项目责任追究制度。澳大利亚政府投资公共项目管理强调决策和执行的责任与透明，涉及的政府部门、官员和相关代理机构要对所有公共项目资金支出的计划、行为和结果负责。项目在哪个环节上出现问题，都可以找到相应的责任人并进行问责。对因腐败、失职渎职、滥用权力等行为引起重大投资决策失误、导致重大投资损失等问题，有关部门都可依《l982年信息自由法》、《l997年财政管理和责任法》、《1997年总稽核法》、《1999年公共服务法》以及有些大型工程项目的预算单独立法追究相关责任人的责任。
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈
