孙晓莉

      16、17世纪时期，瑞典依旧是一个君主制国家。在当时的王国政策统治下，官僚处于一种非常优越的地位。不存在国家公职人员的罢免制度，对于行政行为的侵权损害后果也没有较为明确的行政救济和司法救济途径，公民申诉无门，政府官员的腐败难以受到监控。
       1709年，瑞典国王查尔斯在瑞俄战争中败逃土耳其，多年流亡国外。当时瑞典国内腐败盛行，民怨沸腾。1713年，查尔斯国王为了平定内乱、安抚民众，从土耳其发回一道命令，要求在瑞典设立一个司法总监，代表国王负责维护和保障法律法令的实施，监督公务人员履行其对国家的义务，并受理公民对国家公务人员的控诉和申诉案件。此后，议会和国王之间便展开了激烈的权力争夺。1809年，瑞典议会通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的宪法。根据该宪法，司法总监由国王任命，议会同时任命一位行政监察专员行使监察政府官员的职责，由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”中选举一人担任。其职责是以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律法令的遵守执行情况，并受理公民对官吏的控诉、申诉案件。以议会监察专员为基础发展成为今天的议会监察专员公署，瑞典的议会行政监察专员制度至此形成。这样，司法总监和议会监察专员两个监督机构延续至今。
       此后，瑞典的议会行政监察专员制度开始为其他国家所仿效，最先传人北欧。1919年芬兰独立后，建立了一个以瑞典监察专员为样板的专员公署。二战后，新西兰国民党于1962年组建新政府，兑现竞选诺言，仿效瑞典确立了监察专员制度，成效显著，从而也就证明了这一制度在普通法系国家同样能起到积极的作用。与此同时，西欧英联邦各国、美国的若干州乃至亚洲国家也相继仿效，使得这一制度在世界范围内开展起来。
       瑞典议会设有4名行政监察专员。他们由议会投票，从具有杰出法律才能和秉性正直的人士中选出，且专员人选须为议会中的各党派所接受，并经议会专员代表团提名后方可获得任命。监察专员大多来自于法官和律师，每届任期4年，连任期不得超出两届。任职期间，监察专员享受最高法院法官的待遇，除议会外，任何机构和个人均无权对其进行罢免。
       4名监察专员中，选举一名担任首席专员，主持公署的日常行政事务，任命工作人员，并主管税收、人事、政府文件向公众公开等方面的案件，有时也处理与选举有关的问题；第二个专员主管司法和狱政方面的案件；第三个专员主管武装部队和其他一切不属于其他专员管辖的民政事宜，主要为地方政府方面的案件；第四个专员主管对各个事业单位（社会福利）方面进行广泛监督的案件。除4名监察专员外，该公署还设立有60名工作人员，协助监察专员开展工作。

       一、议会行政监察专员的职责范围和职权
       起初，监察专员的主要职责是对行政和司法机构进行监督，在当代则侧重于监督法律法令在公共事务中的执行及受理公民对于行政机关及公务员在公权力行使过程中所出现的不合法、不公平行政行为的申诉案件，并有权展开独立调查。根据瑞典现行宪法及有关法律规定，议会行政监察专员监督范围涉及一切公共权力机关，但内阁部长、大法官、联邦和地方议会议员、中央银行董事等均不在监督之列。同时根据议会训令，除存在特殊理由外，对无独立权限的下属行政官员不起诉。
       根据瑞典宪法、议会法令、监察专员条例等有关法律法规，议会行政监察专员享有以下几方面的职权：
       （一）调查权。对于任何公民的控告和申诉案件，监察专员有权自主决定是否进行调查或出巡视察，而无须事先向议会报告，无须向被监察机关说明理由；在调查时，监察专员有权进人任何有关机关进行视察，有权询问一切有关人员，并要求他们给予协助；可以不受限制地接触、调阅除涉及国家安全和国防事项以外的其他任何档案文件，而不论这些文件为何等密级。
       （二）建议权。根据调查结论，可建议有关机关纠正违法或不合理、不公平行为，并给予受到非法侵害的相对人以相应救济；提出具体改进方法，建议有关机关进一步完善行政管理；对犯有错误的官员，建议有关机关提起惩戒性程序，给予撤职、罢免或其他处罚；对于行政法律法令在实施过程中是否符合实际提出修正意见，建议行政当局按照其意见来解释法令。
       （三）公开监察事项权。在法定或合理期限内，如果行政当局对于监察专员在调查中作出的批评建议等处理意见不予采纳或不予答复，监察专员有权将调查报告连同有关建议向新闻界公布，以寻求社会舆论力量的支持，给行政当局以压力，迫其改正。另外，监察专员有权将每一件监察事项向新闻界公布，有权将全年的监察事项汇编后以年报形式向社会公开发布，以增加工作的公开化、透明度。
       （四）控诉权。根据1809年瑞典宪法规定，对以官员身份违法并应承担刑事责任的国家公职人员，监察专员可以以检察官的身份代表国家向法院提起公诉，从而正式确立了议会监察专员的提起公诉权。1957年，瑞典刑法典的一项修正案规定，失职和疏忽职守仅在故意或严重玩忽职守的情况下才判以刑罚，因而目前议会监察专员这项职权的行使呈日趋减少的趋势。

       二、议会行政监察专员行使监察权的方式
       （一）调查。议会监察专员可以通过本人主动视察、新闻媒介报道、政府工作报告以及公民的申诉控告等多种途径发现有关部门存在的问题，并在认为必要时对之展开调查。通过查阅有关资料文件，责成有关机关作出口头或书面答复，必要时征求有关专家或者利害关系部门的意见，向有关机关提出处理意见和建议。
       （二）视察。视察是监察专员行使监察权的一种最为常用的方式。通过视察并作出视察报告，就所发现的某些问题向政府提出建议以待改进。根据瑞典有关法律，每个监察专员每一年应有不少于30个工作日的时间用于到全国各地的视察。
       （三）受理控诉。监察专员有权直接受理并处理公民针对政府提出的控诉案件。根据瑞典有关法律规定，任何公民（包括不在王国居住的国民乃至其他国家的公民）只要遭受政府违法或不公正行为的侵害，均可以向议会监察专员提出控诉。除在专员视察中可以提出口头控诉外，控诉一般以书面形式提出。提出控诉的法定期限为两年，当案件涉及公共利益或有特殊理由时，即使超过时限，专员亦应受理。但公民请求政府赔偿的申诉，必须以书面形式并在两年之内提出，否则，行政监察专员可不予受理。
       因为议会行政监察专员拥有较大自主权，它本身也受到严格的监督。为保证监察专员能顺利完成任务，瑞典议会赋予了他们很大的权力，包括调查权、视察权、建议权、要求协助权、公开监察事项权、裁决权乃至提起控诉权等。但是，监察权力的滥用，有时会产生比行政权力更为严重的后果。为此，瑞典有关法律规定，议会宪法委员会，除监督宪法的执行外还直接负责对议会行政监察专员进行监管。