王前良

    美国实行官员财产申报制度已有30多年的历史。从20世纪50年代提出财产申报的政府道德规范，到1978年通过《政府道德法》（the Ethics in Government Act）、1989年颁布《政府范围道德法》（the Government Wide Ethics Act），美国官员财产申报的法律体系日渐成熟和完备，在预防和惩治腐败、提高政府的公信力方面，发挥着非常重要的作用。美国实施官员财产申报制度的成功经验对于我国正在进行的官员财产申报工作，可以提供很好的借鉴。

    一、美国财产申报的基本概况

    （一）美国财产申报的主要规范。主要包括：1.财产申报的行政规范。如《政府工作人员十项道德规范》、《行政官员道德准则》等；2.财产申报的道德立法，如1978年的《政府道德法》，对立法、行政和司法三大系统人员的财产申报问题分别进行了全面而系统的法律规定，奠定了美国财产申报制度的基本法律框架，堪称世界财产申报立法的典范。1989年，美国又颁布了《政府范围道德法》，提出对立法、行政和司法三个系统中的官员实行统一的财产申报制度。3.财产申报的州和地方立法。美国一些州的财产申报制度立法实践要早于联邦政府。自1972年始，加利福尼亚州、华盛顿州、佛罗里达州等陆续制定财产申报法，截至1979年1月联邦《政府道德法》正式实施，美国已有近四分之三的州制定了本州的财产申报法。

    （二）财产申报管理机构。美国联邦、州都建立了道德委员会之类的财产申报管理机构，但地方没有普遍设立专门机构，组织体系比较松散，人员也不多，而且是专兼职相结合，但财产申报制度却是疏而不漏，得到了很好的贯彻执行。主要有：1.联邦机构。联邦道德署为独立的副部级单位，直接受总统领导，对总统负责，其重要职责就是对总统提名任用的行政官员进行资格审查，管理高级官员的财产申报。道德署在联邦政府的主要部委设立有代表机构——道德官员办公室，道德官员由各部门任命，负责执行道德署的规定，根据本部门实际制定有关法规的实施细则等。道德官员多数为兼职，少数为专职人员。道德署在州和地方无分支机构。2.州道德机构。一些州先于联邦建立了道德委员会之类的专门机构。如加州公平政治实践委员会有80名工作人员。委员会每周开一次会议听取公众证词、发表看法、适用法规、决定对违反道德法的处罚。其他州或早或晚都成立道德委员会之类的机构，委员会人数多少不一，人选的产生基于两党政治分别提名任免。3. 地方道德机构。一些郡、市成立了道德机构负责财产申报工作，但也有一些郡市没有建立专门的道德机构，大都由秘书部门负责其财产申报工作。

    （三）财产申报的对象范围。1.联邦申报对象。根据美国《政府道德法》，包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。同时，财产申报不只限于申报者本人，还须包括其配偶和抚养子女的有关情况。2.秘密申报人员范围。一般由各单位自行确定，一般为文职GS-15级、军人0-6级及其以下的官中或雇员。主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。3.州和地方申报对象。州的申报对象由州立法确定，并对所辖郡市的申报对象范围提出原则要求，再由郡县以法规形式加以进一步细化。

    （四）申报内容。美国联邦、州和地方法律规定的财产申报内容近乎繁杂和包罗万象，可以说只要与公共权力有关或可能存在利益冲突的事项都要申报，而且随着经济社会的发展变化而不断调整申报内容。1.联邦申报内容。在实际操作中，美国的政府道德署制订了统一的申报书，把要求申报的财产事项分类列在申报书的五张表格中，即公开申报的278表和秘密申报的450表。2.州和地方申报内容。各州道德法律对申报内容和申报表的格式有不同要求，但在全州范围内却是统一的。在加州，所有州、地方官员和候选人都必须填报财产申报700表。填报内容包括6个方面：一是实际拥有的财产，二是商业投资，三是收入来源，四是贷款，五是礼物，六是特别的收入来源，即从合伙企业得到1万美元以上的收入。实行年度申报，时间在每年三月或四月。新的候选人在提交候选书时同时提交财产申报表。地方官员的财产申报表保存在所在郡、市秘书处，地方选举产生的官员、法官、行政首长，尤其是那些管理公共投资的官员，其申报表的复印件保存在加州公正政治改革委员会。

    （五）财产申报的时限和内容要求。联邦、州和地方对于财产申报的内容、时间、方式等都作出了不同的要求。一是内容要求。申报内容要求真实、准确和完整，不完整的要求及时补充，对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，要对当事人进行处罚。联邦司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。各州也都有相应的规定。二是时限要求。任何将要担任法定需申报财产职位的人员，在任职后３０天之内必须申报本人、配偶以及所抚养子女的财产状况；在职官员和雇员每年５月１５日之前，需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况；离职官员和雇员，则需在离职３０天内递交离职财产报告，申报表上的签字和填报日必须为离职之后。没有在规定时间申报的都要受到经济处罚，甚至被判刑。三是规定了迟交处罚程序。申报者收到迟交报表的处罚书后，可以在30天内提出书面证词，陈述要求减轻处罚的事实和理由，委员会将在下一次会议上进行研究，并允许当事人在会上陈述。委员会根据当事人提供的书面证词和其他证明材料，分别作出确认处罚、减轻处罚或取消处罚的决定，在会后委员会将决定书面通知当事人，当事人必须在30日内支付罚款。

    （六）审核、公开、调查和处理程序办法。各级道德委员会收到财产申报表后，要进行审核，对民众举报的问题进行调查，依法处理。1.审核。收到官员的的财产申报后，道德机构要逐一进行审核，首先是审核内容的完整性，其次是审核其中可能存在的利益冲突。2. 发出审核通知。道德委员会收到申报表后，要及时进行认真审核，特别是要进行利益冲突分析，给申报者书面通知，把那些利益冲突问题提出来，要求对方作出说明，提供更为详细的材料，提出整改措施。填报不完整或存在技术错误的，也会要求对方予以更正。申报者必须在道德委员会规定的时间内重新填报，或者是作出说明。3.向社会公开。经审核以后，各级道德机构便将官员的财产申报表放到各级道德机构或政府网站，公之于众，接受社会监督。4.开展调查处理。联邦道德署如果发现公务员有违纪举报或违纪线索，会交给监察长办公室调查，监察长办公室经过调查发现涉嫌违法，就移送司法部，由司法部指派检察官进一步调查和起诉。一些州由道德委员会负责调查。

    二、美国财产申报的经验

    在30多年的实践中，美国财产申报工作可以说是日渐完善，成效显著，积累了许多可资借鉴的宝贵经验。

    （一）牢固的思想政治基础。美国的财产申报制度得以顺利实施，有着其深厚的思想政治基础。一是思想基础。美国道德立法从联邦到地方都贯通了一个总的原则精神，那就是：各个部门公职人员的职位源于人民的信任，美国人民有权希望所有公职人员忠诚地把宪法、法律法规和道德原则高高地置于私利之上，公职人员应当坚持在道德的原则和特别的道德标准的引导下去实现人民的信任。联邦道德署制定了14项基本道德原则将这一原则精神加以具体化。应该说这是美国道德立法、财产申报得以顺利实施并取得明显实效的社会思想基础和道德氛围。二是政治基础。美国从联邦、州到地方共有8.7万多个没有上级任命和无须向上级请示汇报的独立的政府单位，联邦和州实行两党轮流执政，各级政府都是由选民选举产生，实行三权分立，各个政府层级之间没有严格的行政管辖关系，上下级政府官员之间没有领导与被领导的关系。政府只对本级选民负责，受选民监督，政府及其官员时刻置于选民的监督之下，选民参与并决定各级官员选举、法律政策制定，要求政府及其官员办事公开透明。这是美国财产申报得以深入推进的政治基础。

    （二）道德灌输。在财产申报制度和《政府道德法》实施时，美国政府道德署和立法、司法系统，举办各类及各种形式的学习培训班，发放大量的培训资料，对公务员，参、众议员，高级法官，进行高质量的遵守道德规章的教育。长期以来，联邦道德委员会坚持为各部门道德机构开办各种道德训练营，集中进行道德行为标准、违反利益冲突法律和财产申报法规培训，展开案例和问题讨论，强化道德法律知识。联邦道德委员会为适应道德培训的法定要求，开发了各种道德培训材料，这些材料包括训练模块、填字游戏、录像带、小册子、学习指南，这些印刷品可以很方便地从网上下载。许多州和地方道德机构、政府网站免费提供各种道德教育课程和道德宣传资料、指南，还将许多教育宣传资料放到网上供网民阅读下载。长期的道德灌输和普法宣传，使得道德法律观念深入人心，形成社会共识。

    （三）严格的法律规定。美国立法对公职人员从政道德规定非常明确具体，合法与非法界限非常明确，法律刚性非常强，处罚也非常严格，威慑力大，法不容情。在财产申报的同时，制定了一整套预防腐败制度。1.利益冲突：当任何一个公职人员在负责工作任务时，需要采取行动或作出的决定会直接或间接地影响到他（她）的家庭成员，或者是有一项业务与他（她）或他（她）的家庭成员有联系。有利益冲突的公职人员，要求书面报告情况，有现实的利益冲突时，应当停止参与或表决相关事项。一个公务人员没有按照法律要求回避利益冲突或潜在的利益冲突，就有关事项进行表决、考虑或采取其他行动时，他（她）将会遭受利益冲突投诉，在接受听证和调查之后，还将被起诉到法院。财产申报的一项主要任务就是防止和纠正利益冲突。财产申报所报告的经济利益本身还不是一种冲突，当政府的一个决定由官员们作出并对他们的经济利益产生影响时，一种冲突就产生了。2.旋转门限制（a revolving-door provision），美国《政府道德法》对公职人员退休或离职后重新就业提出了限制性要求，规定如前政府雇员从事与其供职期间的职务或工作有关的商业活动，要有1一2年的“冷却限制期”，有的是终身的禁止期。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关系的事项的行为，判处1万美元以下的处罚或2年以下的监禁，或两项并处。3.玻璃口袋“Glass pocket”，也就是礼品限制。美国联邦、州关于礼品的数量限制的法律规定很严格，一般是公务员一次接受的礼品不得高于20美元，一年内从一种渠道所接受的馈赠不得超过50美元；禁止向上级赠送礼品或向比自己工资低的雇员索要礼物；对外国政府及其代理人赠送的价值100美元以上的礼品，必须在60天内交公，违反此规定者，法院应判处按违法所接受物品的估价金额并另加5000美元的罚金上缴国库。美国还建立了公务员访客登记制度，总统也不例外，便于监督官员的活动，一旦发现了有腐败行为，立即查处。

    （四）强大的社会监督。美国的民主监督力量在对公职人员的道德监督方面发挥着重要而不可替代的作用。一是民众监督。《政府道德法》规定，财产申报结束的15天以内，官员个人申报材料公开，供大众查阅、社会监督。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。对于公众监督查阅，美国的立法机关、行政机关、司法机关对官员申报的表格材料，保管6年，过后销毁。在6年的保存期内，任何人都可提出申请，查阅这些资料。联邦和州开通了民众投诉公职人员的各种渠道，如写信、打电话、发邮件等，在网上公布了举报电话、网站。二是党派监督。美国民主共和两党轮流执政，党派之间互相监督，互相牵制，尤其选举时党派之间以互相揭露、攻击为能事，而对方的道德问题更是最好的靶子，这方面的事例不胜枚举。催生《美国政府道德法》出台的直接原因，也源于总统选举的党派争斗，这便是闻名于世的“水门事件”。三是法律监督。在美国，不申报财产都可以被判刑，由此可见法律监督的严酷，这可以说是美国财产申报得以实施、在惩防腐败方面真正发挥作用的一个杀手锏。在法律监督下，美国众议院议长詹姆士?赖特因财产申报问题，成为过去200年来美国第一位因此被迫辞职的众议院议长。四是舆论监督。报纸、电视广播和高度发达的互联网，为舆论监督提供了便捷的载体，媒体对官员的道德问题是穷追猛打，这也往往成了媒体最大的看点。

    三、借鉴和启示

    官员财产申报制度是一项惩治和预防腐败工作较为完备的制度，全世界90个国家和地区实施了官员财产申报制度。今年7月，中办、国办印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，被认为是中国“阳光法案”破题，财产申报奠定反腐里程碑。在深入开展有中国特色的财产申报工作中，美国财产申报工作的成功经验，对我们应当有很好的借鉴学习意义。

    （一）实施财产申报的行政规范。中国的官员财产申报，是一项十分复杂的社会工程。美国公务员、法官和国会议员三大块加在一起，不过600万。中国的公务员超过2000万，涉及国家的方方面面管理层，而且两国的行政管理体制差别很大。尽管对中国财产申报立法的呼声很高，但现在就开始进行财产申报立法的时机和条件都还不成熟。美国的财产申报也是由行政规范走向法律规范。在1978年出台《美国政府道德法》之前，美国按照行政规范的要求进行了十多年的财产申报，在取得经验后才再推进到立法层面。中国采取先在行政规范内进行财产申报，应该是一条正确的发展路径。

    （二）细化财产申报的内容和程序。中央《关于领导干部报告个人有关事项的规定》明确了处级以上领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项：一是本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等；二是本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；三是本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；四是本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；五是配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；六是配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。各省、自治区、直辖市党委和政府，可以根当前进行财产申报的行政规范。据中央的规定，结合各自工作实际，制定具体实施办法，将申报内容和申报程序予以细化，使之更具针对性和可操作性。要深入调查研究各级公务员的财产构成，那些财产可能与公共职位存在现实的或潜在的利益冲突需要申报,如房产、汽车、证券、小孩出国等方面费用支出，特别是申报经费的来源。实行官员财产申报制度，官员不仅要申报其财产的变化情况，而且还要申报其变化来源的合法证据，报告其中存在的各种经济关系，一旦发现官员的家庭财产明显超出实际报告的部分或者变动异常，即可及时介入调查，处置不合法财产，及时挽回国家的损失。

    （三）制定完善行政规范。财产申报的目的是规范公务员的行政行为，防止以公共权力谋取个人私利。在《关于领导干部报告个人有关事项的规定》出台前几个月，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，针对当下公众最为关注的重点领域，首次清晰划定了官员廉洁从政8个方面“禁止”、52个“不准”，包括党员领导私自从事营利性活动、违规干预和插手市场经济活动、违规拥有非上市公司股份或者证券、买卖股票等内容。《廉政准则》是党员领导干部从政的基本规章，关键是要很抓落实。同时，可以考虑在此基础上研究制定和完善公务员行政行为基本准则规范，并由各地根据实际，分门别类制定十分具体的、便于操作实施的办法，将有关要求予以具体化，如行政程序规定、红包礼金、有价证劵管理办法等，防止现实的或潜在的利益冲突，减少行政行为的随意性和自由裁量权。

    （四）实行配套改革。在实施财产申报的过程中，各地要对各级各类财产报告情况进行汇总综合，对存在的普遍性问题进行认真研究分析，找出问题的根源，有针对性地进行建章立制，防止权力滥用和滋生腐败。特别是要进一步完善发育社会主义市场经济，进一步转变政府职能，充分发挥市场在配置资源中的基础作用，严格规范工程招投标、大型项目安排、大宗资金分配等行政审批管理办法，严格禁止领导干部违规插手经济活动，用体制机制制度堵住腐败滋生的源头。

    （五）加强廉政教育。实行财产申报，加强对公务员的教育管理是一项长期的基础性工作，要从思想认识上、信念宗旨上、道德观念上解决权为民所赋、权为民所用的根本问题，使廉洁从政、服务人民成为每个公务员的自觉追求和具体行动。通过教育，使党员领导干部具有共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念，践行社会主义核心价值体系；坚持全心全意为人民服务的宗旨，立党为公、执政为民；模范遵守党纪国法，清正廉洁，忠于职守，正确行使权力，始终保持职务行为的廉洁性，从而夯实财产申报的思想道德和文化基础。

    （六）制定实施法律。在按照行政规范实行财产申报取得成熟的经验后，再实行财产申报立法，把财产申报的要求以法律条文予以明确化、具体化，在法律框架下全面推行财产申报，并且逐步向社会公开财产申报，接受社会监督。这应当是中国财产申报的终极目标。

    (作者系中共湖南省纪委干部室主任)