一、利益冲突的内涵和对煤矿安全监管的意义

　　在政治学意义上，利益冲突意指“政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。”加拿大政府首先把它用作反腐败法律术语，许多国家通过防止利益冲突治理腐败，取得了较好的效果，因而值得参考借鉴。

　　作为公职人员，必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，不得以公职谋取个人利益，为此，必须防止个人利益与公共利益可能发生的任何明显或潜在的冲突。

　　为了防止利益冲突，许多国家都制定了严格的法律制度。美国制定了《利益冲突法》，它是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期徒刑。加拿大政府颁布《利益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。英国针对高级官员制定了一项“利益声明”制度，要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益，利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。

　　在完善立法的同时，各国还在防止利益冲突方面采取了积极措施。美国在这方面的主要做法有：

　　1、财产申报。实行财产申报是基于“官员没有隐私”、“官员权利须受限”等理念。美国财产申报分公开申报和秘密申报两种。美国联邦行政部门包括总统、副总统、高级行政官员等在内的公职人员共约25万人要进行公开申报。部分中层或中层以下官员要进行秘密申报。申报内容包括个人及配偶和未成年子女的财产状况，如股票、债券、养老金、能带来收入的不动产、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益等。

　　2、资产处理。美国廉政监督部门对财产申报人进行详细审查，对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产，要进行处理。处理的形式一般有利益出售、利益委托等形式。如美国原国务卿贝克任职时就卖掉了他的所有股票。

　　3、回避。美国禁止政府雇员以官方身份参与他知道对自己或其他关联人有经济利益的任何特定事项，其他关联人包括其配偶、未成年子女、合伙人或将来对其经济利益有影响的人。

　　4、离职后行为限制。（1）限制他们再就业的范围，在离职后1至2年内禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职；（2）限制他们的活动，在一定期限内不准作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，不准代表某国家对政府进行游说活动，不准利用原掌握的内部信息谋取利益。

　　美国、加拿大等国家在防止利益冲突方面有着成熟的、具体的政策和措施，而这些政策和措施适用于其煤矿安全监管体制中的表现主要有：

　　首先，建立了完善的法律制度，在美国的煤矿安全监管方面，防止利益冲突的法律制度与煤矿安全监管的法律制度相得益彰，从法制上保障着煤矿的安全生产。

　　其次，保持了监管部门的独立性，部门独立、人员独立、执法独立，部门的行政行为不受其他的相关单位、团体或者个人影响，从根本上最大限度的保证行政监管的公正性和有效性。

　　再次，监管人员的行政透明性，财产的申报保证了执法者的行政行为是否带有灰色性质，就职前的资产处理切断了监督者与被监督者之间存在的潜在的或可能的利益冲突，回避制度避免了监督者与被监督者之间存在的实际上的利益冲突，离职后的行为限制在时效性上削弱了监管者离职后可能出现的寻租行为。

　　最后，形成了有效的保障机制，并在防止利益冲突上构成了煤矿安全监管体制的一个重要内容，它保障了监管行为的公正性，煤矿的安全状况则自然会从根本上得到保障。

　　二、我国煤矿安全监管体制存在的利益冲突问题及原因分析

　　在我国，煤矿安全监管责任由中央、省级以及地方政府共同承担。在中央一级，负责煤矿安全监管的机构包括国家安全监督管理局、国家煤矿安全监察局、国土资源部、国家发展改革委、国有资产监督管理委员会等。大多数省、地区和县设有煤矿安全控制机构将当地的情况向中央煤监部门报告。一般地，煤矿安全监管机构向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。从地方来看，煤矿安全管理体制与中央是基本相同的。

　　从总体来看，我国的煤矿安全监管体制经过了一段时期的发展，已初步形成体系，能够按照自身的原则运转，但是，目前的体制仍存在着多部门齐抓共管而又互相扯皮的问题，垂直管理与分级管理的权责不清，多头管理，互相扯皮，垂直监管效率高而地方政府无利可取、消极行政，分级监管则地方政府官商勾结，矿难多发，这些问题在很大程度上是由于利益相关方存在着利益冲突造成的。

　　煤矿安全监管体制存在的这些问题，有其深层次原因：

　　（一）煤矿企业的正外部性造成市场失灵，产生官商腐败，监管不力的问题。“市场失灵是指市场机制不能使资源配置达到最有效率的状态。市场经济不是万能的，市场经济也有其自身的缺陷，即存在市场失灵问题。加尔布雷斯曾把市场失灵归结为三大问题，微观经济无效率；宏观经济的不稳定性；社会不公平。”正外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价。外部性的存在，使得微观经济缺乏效率性，社会分配缺乏与效率相适应的公平性，即出现市场失灵现象，在这种情况下，政府的宏观调控成为解决市场失灵问题的必然选择，正如斯蒂格利茨和格林沃德的“非分散化定理”所言，“在一般情况下，如果没有政府的干预，就不能实现有效的市场资源配置”。但是，煤矿企业的正外部性是指煤矿企业的经营活动产生巨额利润的同时，也使得他人受益，而这里的他人主要是指政府的官员，他们无须花费任何代价。即煤矿企业的寻租行为，他们与政府官员形成了利益共同体，煤矿企业主给与政府官员巨额利益，政府官员成为煤矿企业主生产经营的保护伞，官商腐败、互相勾结，使得政府部门对煤矿安全生产的监管只见其表，不见其里，监管力度严重不足。

　　（二）私营矿主暴利、政府官员政绩和弱势矿工谋生在小煤矿上有一致性，使得监管者消极行政成为三方利益一致化的最大公约数。

　　1、一般地，私营煤矿的成本预算如下：主要是人工费，均摊至每吨50至60元钱，各种名目的收费也能均摊到每吨50至60元钱，材料费用十多元，私营煤矿成本是每吨120至130元，现在售价基本能达到400元，而且这400元指的是坑口净价，并不含税。而近来电煤价格连年翻番，国家发改委一次次限价背后，是电煤供应持续紧张，一吨电煤生产成本分别由三部分构成，人工费用50至60元，各种收费平摊下来是50至60元，材料费用10元至20元，这样电煤的直接生产成本就是110至140元，而现在电煤的坑口价普遍售价是400元。电煤的公路运输成本每吨近240元，其中油钱、过路费、养路费、保险、工资等约145元，煤运公司收取的地销票也就是本省销售的管理费30元，销往省外的出省票64元，还有路上的各种罚款，就这样经过层层加码，一吨110至140元成本的电煤运到电厂价格就高达650元甚至更多。对于多数私营煤矿而言，由于国家宏观调控政策一直在变化当中，开煤矿实际是在和国家政策赛跑，所以在安全等方面的投入动力并不足，就现在的市场而言，私营煤矿利润十分可观。

　　2、在过去20多年，中国各级政府以经济建设为中心，确定经济发展的目标任务，并以此作为各级的政府管理者考核政绩、决定干部升降去留的依据，形成了所谓“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制。在扭曲的制度激励下，地方官员把注意力都放在短期经济利益上而不是长期的社会问题上，他们“理性”地选择追求有形政绩）如兴土木、上项目等）而忽略无形政绩（如可持续发展、生态保护等）。在一些重要的产煤区，煤炭成为当地经济发展的命脉，采矿业成为当地的支柱产业，矿上的税收在地方财政税收占据相当大的比重。巨大的经济利益驱动、对经济发展的迫切愿望以及地方官员基于上级经济偏好的政绩需求，不可避免地导致了地方当局对矿产的掠夺性开采。因此，很多矿区都走上了“靠矿吃矿”的道路，导致众多富矿区成为全国有名的特大事故隐患区。

　　3、弱势矿工由于出身贫穷、文化水平低、没有一技之长，在市场经济条件下，农民工大量进入城市，劳动力过剩，他们只能被动的从事体力劳动，并且待遇低下，这样，就形成了一批依靠煤矿而生存的矿工，他们处于一种弱势地位，煤矿给他们提供了一个获得稍高收入的机会，使得他们便愿意冒着高风险的代价从事煤矿生产活动。所以，私营矿主、政府官员和矿工为了各自的利益均需要依赖于煤矿的存在，而当监管者也是利益相关者的时候，它的监管将会是无力的和无效的，消极行政成为了他们三方利益的最大公约数。

　　我国的煤矿安全监管体制有其固有的缺陷，而体制中的利益冲突问题在当前中国的煤矿安全状况中产生着非常严重的消极影响，甚至是造成煤矿安全问题的主要原因。由于煤矿安全问题的重要性和复杂性，我们不能仅采取修修补补的方式调整原有的监管体制，而要以根本性变革的方式重朔新的体制。

　　三、总结和借鉴国内外防止利益冲突的经验完善我国煤矿安全监管体制

　　2000年1月，中央纪委四次全会报告首次提出“利益冲突”的概念，强调：“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》首次采用“防止利益冲突”的提法，在第6条中规定：“国有企业领导人员应当以国家和企业利益为重，正确行使经营管理权，对本人及亲属有可能损害企业利益的行为，应当主动回避，防止可能出现的利益冲突。”防止利益冲突应用在我国的反腐败领域中，但是，我国在防止利益冲突方面的工作仍存在着一些问题。

　　（一）在防止利益冲突问题上存在模糊认识，主要在于或把党员干部的利益与党的整体利益相混同，否认党员干部个人利益的存在；或认为党员干部都能自觉做到个人利益服从党、国家和人民的利益，否认防止利益冲突的必要性。

　　（二）防止利益冲突的法律制度不完善。尽管我们制定了一些防止利益冲突的法律制度，但从立法角度看，还很不完善。具体表现在：1、这些制度规定散见在各种准则、条例、报告之中，很不系统；2、制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度很难统一；3、根据某一阶段中心工作制定的许多“不准”，具有时效性和局限性，一段时间之后会出现“过时”现象；4、个别制度规定设计不科学，难以起到防止利益冲突的作用；5、大多数规定没有相应的惩罚性条款，缺乏可操作性。

　　（三）防止利益冲突的制度规定在执行中缺乏效率。与国外防止利益冲突的情况相比，我们的一些制度规定发挥的效力比较低。具体表现在：1、没有把“注重预防”落到实处。国外防止利益冲突富有效率，重要的是预防有力。2004年12月，意大利总理贝鲁斯科尼宣布辞去AC米兰足球俱乐部主席一职，以遵守该国《利益冲突法》中“国家领导人任期内不得经营私人企业”的规定。发生利益冲突，最初往往表现为领导干部违纪，但发展下去，很有可能导致严重的违法犯罪。领导干部不能自觉遵守防止利益冲突规定是行政缺乏效率的主观原因。2、处理利益冲突问题不及时、不得力。当发生利益冲突时，一些国家在处理上是相当严厉的。相比之下，我们处理利益冲突问题，或不及时或失之于宽，一些地方对处理领导干部煤矿撤资问题敷衍、拖沓等就是很好的例证。3、制度规定的宣传普及工作薄弱。行政执法者不知法，盲目违法而不自知。

　　尽管防止利益冲突在实际工作中还存在着一些问题，但是，在我国煤矿安全监管体制的完善过程中，防止利益冲突仍是一个重要的原则，它从根本上遏制着官商勾结、贪污腐败的行为，防止利益冲突必须与我国关于煤矿安全监管的法律制度结合起来，完善立法，严格执法，加大惩处力度，最终形成有效的运行机制。在这里，借鉴国外先进的和国内实际工作的经验，对我国的煤矿安全监管体制积极地进行改革，吸收先进经验，剔除不利成份，建立有效的煤矿安全监管体制。总结我国在运用利益冲突原则的过程中的经验并借鉴国外先进的经验做法，拟提出如下建议和意见：

　　（一）建立以煤矿安全监管部门为中心，广泛吸收社会力量参与的煤矿安全监管运行机制。在煤矿安全监管的实际过程中，煤监部门要有所为、有所不为，适当的放松或退出一些监管效率比较低下的范围，比如对矿工健康的监管等，可吸收工会、非正式组织以及相关的社会团体参与到监管过程中，形成一种“社会模式”的监管。这样，政府在监管过程中的“政府俘获”现象将会得到一定的遏制，从运行机制的角度防止煤矿安全监管者与公共利益的冲突，它使得监管部门的监管体现效率性，同时，也使得我国的第三部门可以逐渐的发展和成熟起来，有利于我国市场经济体制的进一步完善。

　　（二）完善防止利益冲突和煤矿安全监管的法律制度，在制定和审核相关法律法规中实行成本—收益分析。成本-收益分析在一定程度上提高了政府监管的效率：它促使监管机构在制定规章之前必须进行全面的调查和深入的分析，只有在确定监管收益大于监管成本之后，才能颁布实施新的规章；它使政府决策有了可靠的依据和可以评价的标准；它以量化成本和收益的方法将监管信息透明化，从而便于对监管机构进行监督，使得监管机构难以操纵监管过程，从技术的角度防止煤矿安全监管者和被监管者之间的利益冲突。目前，我国关于防止利益冲突的法律法规主要有《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，在《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中华人民共和国公务员法》等法律制度中虽然没有防止利益冲突的明确表述，但有许多内容意在防止利益冲突。因此，对防止利益冲突问题的法规进行整合和研究，制定防止利益冲突的专门法规和条例就显得比较迫切。并且随着条件的成熟，根据实际情况，制定适合我国国情的《防止利益冲突法》，从立法的角度防止煤矿安全监管者和公共利益之间的冲突。

　　（三）改造煤矿安全监管部门的官僚主义模式，增强政府的回应性与责任感。加大对利益冲突问题的监督、惩处力度。当前，在我国的煤矿安全监管的实际工作中存在着轻视预防工作的现象，加强防止利益冲突的工作则显得更加必要。首先加强对监管者与被监管者之间利益冲突情况的监督检查；其次鼓励、支持社会力量的介入，积极举报双方的利益冲突问题；再次通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等多种形式，及时对发生的利益冲突问题做出处理。煤矿安全问题是涉及民生的一个重要方面，我国政治体制改革的方向是要建立服务型和责任型的政府，对煤矿安全的监管必须体现出及时性和高效性，在这一方面，政府作为监管者，必须及时地做出回应，增强监管工作的力度，建立起“效率监管”模式。这从行政的角度防治煤矿监管者和公共利益之间的冲突。

　　（四）建立一套防止利益冲突的保障机制，它的正常运转则保障着煤矿安全监管体制的正义性。当前，在防止利益冲突方面，迫切需要建立一套有效的保障机制。1、严格执行行政执法的责任制，责任落实到个人；2、研究制定《防止利益冲突法》以及实施细则，建立防止利益冲突的保障性制度，变清理监管者在企业兼职、撤出煤矿入资等专项工作为防止利益冲突的经常性工作，由专门机构负责，并形成制度；3、研究建立财产申报、资产处理制度的可行性，条件成熟的地方可以开展试点工作。各国的具体国情不同，所制定的具体政策和实施效果必然不同，我国对煤矿安全的监管尚处于初级阶段，法律制度不完备，行政执法缺乏公正性，官商结合等，这些与我国的民主政治发展的方向是背离的。建立防止利益冲突的保障机制，是从宏观的角度来完善我国煤矿安全监管体制，从源头上保障煤矿安全监管体制的正义性。

　　（五）在煤矿安全监管过程中更多应用激励性监管。激励性监管是在保持原有监管框架的条件下，给予被监管企业提高内部效率的激励，目的在于通过设计科学合理的制度来减少监管成本，提高社会资源配置效率与企业生产效率。其主要类型包括价格上限监管、区域竞争制度、延期偿付率制度、利润分享制度、联合回报率制度以及菜单监管等。与传统监管方式相比，激励性监管只关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，从而有利于解决由监管者与被监管者之间的信息不对称所引发的逆向选择、道德风险、竞争不足以及设租、寻租等问题。

　　四、结论：从另一个角度解读监管体制的变革

　　市场经济是政府监管存在的前提，政府监管是对市场体制的优化。政府监管改革是政府部门、利益集团和社会公众之间博弈的结果，政治发展水平与法律秩序条件是有效政府监管的决定因素。政府监管实质上是一种政府分配行为，其结果直接影响相关利益各方的福利水平，因此，各利益团体总会想方设法使得监管政策的制定与实施有利于自身利益，政府监管改革往往体现为相关利益各方讨价还价的博弈过程。利益集团因为拥有较多的信息、强大的财力、广泛的人脉和更高的组织程度而在监管博弈中占据优势地位，它们常常通过游说、政治献金、行贿等方式把政府监管变成了一种保护自己利益而非维护社会公共利益的体制。消费者由于与生俱来的分散性、弱组织性尹和“搭便车”心理以及与企业间的信息不对称状态而往往成为政府监管中的弱势群体。政府监管所产生的种种成本最终大多由消费者来承担。由于受到政治力量、社会因素以及自身利益的影响，政府监管机构常常被“俘获”，其监管行为只是促进了某些利益集团的利益，而损害了其他群体的利益。监管机构、利益集团和社会公众之间的这些互动总是发生在一定的制度框架中，其展开的方式、运行的过程与最终的结果都会受到既定的政治结构和法律体系的复杂影响。随着民主政治的发展和法律体系的健全，政府在一定程度上能够受到民众有效控制，利益集团的不良行为也就可以得到有力约束，监管制度就会产生有利于公共利益的变革。

　　另外，监管体制的发展和完善深受技术进步、市场结构变化的影响，我国的市场经济体制还处于不断的完善过程中，体制中的问题必然会影响到社会的各个方面。

　　我国的煤矿安全监管体制的发展和完善需要一个过程，它由特定社会的政治发展水平、社会利益格局以及法律秩序条件等因素的交互作用所推动，受到社会整体转型进程的制约。在没有认识到国家处于什么阶段的情况下，有效的煤矿安全监管制度是很难建立起来的。

　　（作者系山西省纪委驻国土厅纪检组组长 岳盛林）