到2012年4月1日，俄罗斯政府将裁减10%的国家公务人员，并在一年后最终完成裁减20%的目标。据介绍，裁减工作完成后，将每年为联邦财政节省430亿卢布（约合13.76亿美元）开支。

　　俄罗斯总统梅德韦杰夫表示，优化国家公务人员数量并不意味着“机械”地裁减人数，而是要“提高国家公务人员和国家机构的工作效率”。

　　大幅裁减公务员，只是俄罗斯公务员制度改革的一项重要内容。俄总理普京在2008年2月8日关于2020国家创新发展战略的重要讲话中深刻指出，俄罗斯的国家机关在相当程度上是一个搞形式主义、贪污受贿的体系，它不致力于积极改革，更不要说高速发展，这已成为阻碍俄罗斯发展的主要因素。正因为如此，作为俄罗斯“反腐败国家战略”的重要组成部分，公务员制度的改革已被俄罗斯政府提到了重要议事日程上。

　　改革背景

　　俄罗斯公务员腐败现象由来已久，腐败原因错综复杂。俄罗斯学者认为，前苏联时期很少讨论腐败问题，并认为腐败是资本主义社会所特有的一种现象。但事实上前苏联时期同样存在腐败问题，只是表现形式与今天的俄罗斯不一样，这主要是由于政治经济体制的差别造成的。前苏联时期的腐败主要表现为盗取公有财产、挪用公款等，而最为严重的表现形式是特权阶层的腐败问题。

　　叶利钦时期是俄罗斯社会制度转型时期，俄罗斯出现了权力与资本紧密勾结的寡头掠夺型腐败。其主要特点就在于，腐败与不受监督的原始积累过程和无序的官僚资本主义形成密切相关。叶利钦时期虽然颁布了与反腐败相关的几个总统令，但反腐败立法的内容远远不适应反腐败形势的现实需要，使得法令的颁布往往流于形式，无法付诸实施。

　　普京执政八年一直保持严厉打击腐败的力度。在2002年的国情咨文中，普京就明确提出把惩治腐败作为政府工作的重要任务，并提出两条具体办法：一是进行行政改革，二是加强法制。尽管采取了一系列措施进行公务员制度改革，然而国家政权机关和管理机关效率低下的问题并未根本改变，官员腐败、行贿受贿案件仍保持着上升的趋势。

　　俄罗斯官员和学者并不讳言腐败状况的严重性。他们指出，《联合国反腐败公约》、《打击欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败公约》和《欧洲委员会反腐败刑法公约》中所列举的腐败类型在俄罗斯都能够找到相应的表现形式，而且实际腐败行为往往表现得更为充分。

　　研究公务员制度改革必然要分析俄罗斯的“反腐败国家战略”。“反腐败国家战略”已经成为俄罗斯政治中的特定术语。它的提出表明，最高领导层已经视腐败问题为俄罗斯系统性的政治难题，认为需要各部门各阶层一起参与进行综合治理，其政治意义不仅仅在于是否可以促进行政效率的提高、促进公务员改革的顺利进行，更主要是为了确保2020国家创新发展战略成功实施。

　　内容综述

　　俄罗斯的公务员制度改革具有法治化、系统性、制度性与针对性的特点，综合了经济手段、社会监督、制度立法和道德教育等一整套方案，力求综合治理，建立起一种让腐败行为得不偿失的社会环境，其主要内容包括以下几个方面。

　　其一，积极完善公务员反腐的立法工作。从20世纪90年代到现在比较重要的立法包括1992年4月4日由叶利钦签署的《有关反对国家行政体系内腐败行为》的总统令、根据该总统令1995年通过的《俄罗斯联邦国家公务条例》，以及1996年通过的《俄罗斯刑法法典》和2001年通过的《俄罗斯联邦行政违法法典》等。

　　2008年12月25日，梅德韦杰夫签署《反腐败法》，以第273号联邦法律予以公布。《反腐败法》是一部具有原则性指导意义的、以系统观点预防和打击腐败的法律。该法首先界定了腐败与反腐败的基本概念，其次规定了反腐败的法律基础和基本原则，并提出反腐败的国际合作问题。此外，该法还对总统、联邦政府及联邦主体、总检察院和审计署等机构在反腐败中的地位和作用进行了说明，并确立了国家机关在提高反腐效能方面的基本方向。在具体细节方面明确规定：公职人员不得收受价值3000卢布以上的礼品；公职人员如计划加入可能涉及个人利益的商业公司，必须提前向政府报告；公务员敲诈勒索将被判处12年监禁等。

　　其二，推行实施公务员财产申报制度。梅德韦杰夫就任总统后明确提出，俄罗斯的反腐败工作建立在采取预防性措施的基础上，致力于营造腐败行为“无利可图”的氛围。首要的预防性措施就是严格提高对国家和地方公职人员的要求，主要指的就是要求他们申报本人及家属的财产和收入。

　　根据《反腐败法》，《政府法》第十条进行了修订，规定俄罗斯联邦总理、副总理和部长有责任向税务机关提供本人及其配偶和未成年子女的收入、有价证券及其他财产。也就是说，俄罗斯的财产申报制度采用的是家庭的概念，而不仅仅是公职人员个人。

　　2009年5月18日，梅德韦杰夫签署对俄罗斯官员进行财产申报规定的总统令，以附件形式提供了几十张申报表，这些申报表把需要申报的信息细分为五类。财产申报制度正式启动。俄罗斯学者指出，财产申报制度从一定意义上说，是悬在公职人员头上的一把利剑，其威慑意义大于实际意义，有利于遏制腐败。

　　其三，重视社会监督。2010年4月，梅德韦杰夫在《反腐败国家战略》和《2010-2011年国家反腐败计划》颁布实施的会议上指出，当前俄罗斯必要的法律都已制定，现在加强社会监督势在必行。俄罗斯领导层认为解决腐败问题首先要有计划地提高民众的法律水平，确保政府服务程序实现最大限度的透明，在所有中央和地方机关持续开展有针对性的预防工作。梅德韦杰夫呼吁社会对腐败采取不容忍的态度。他认为社会本身包括官员在内对腐败现象的态度比法规重要。必须监督反腐败措施的落实情况，推动媒体宣传这方面的政策，特别关注公民的申诉和意见反馈。

　　其四，加强经济惩罚以及撤并国家机构裁减冗员。2010年4月6日，梅德韦杰夫在反腐败委员会会议上提出对受贿官员处以高于受贿金额数倍的罚款，最严重的处罚是没收财产。2011年1月，梅德韦杰夫又签署“优化联邦国家机关工作人员数量”的总统令。 [$Page$]

　　面临挑战

　　现代国家的二律背反是在官僚制度管理是必需物的同时，它又是实现国家目标的障碍。俄罗斯的公务员制度改革至少面临以下三个挑战：

　　其一，如何摆脱行政效率低下和政治腐败。威权政治的有效发挥必须依赖于强力高效的官僚政治阶层，这直接刺激了俄罗斯官僚集团的壮大。但是，这个官僚集团由于缺乏监督和竞争，腐败在所难免，而且在危机情况下，并没有发挥应有的作用。

　　其二，如何树立法律权威。作为拥有执行权力的官僚体系，必须严格恪守法律规章，预防腐败，这是在全社会树立法律权威的必要前提。在一个高度法治化的国家，官僚制度构成的政府机关不仅是作为执法的主体存在，更是首先作为守法主体而存在。梅德韦杰夫一直强调法律虚无主义是俄罗斯政治弊端的原因，法律权威本身难以建立。

　　其三，如何促进创新经济的发展。俄罗斯发展道路与公务员制度改革之间的高度关联在于，要建立创新型发展模式，促使经济多样化，就意味着要推行深层体制改革，这种改革需要多元化和竞争性，而这将对官僚集团政治和原料贸易构成打击。因为这些改革势必导致中产阶级数量的增加和新资本家的出现，并改变政权的特性，而重新分配经济资源必然导致集团利益的冲突。俄罗斯的公务员制度改革实际上处在这样一个政治大背景下。

　　创新型发展模式已经被俄罗斯最高领导层提升到事关俄罗斯民族生死存亡的战略高度，俄罗斯的发展前景舍此无他。然而，这种发展模式需要建立相应的政治治理体制。延续俄罗斯现有的官僚集团政治体制，反腐就治标不治本，创新型发展模式也难以实现；建立一种公开透明的新公共管理的治理模式，创新型发展前景光明，反腐败也可触及实质，但对现有政治体系是一种本质转变，官僚利益集团将会本能地反抗，俄罗斯政治局势就有可能出现动荡，而政权恰恰是执政者首要的核心利益，普京团队很难冒此政治风险。俄罗斯公务员制度改革与发展道路之间这种高度关联和互动影响值得继续观察和深入研究。

　　俄罗斯总统梅德韦杰夫说“青年人特别想当官”让他“很不安”

　　俄罗斯总统梅德韦杰夫7月14日在克里姆林宫会见奔萨州的企业家时谈起了本国青年人发展和就业问题：

　　我们国家的青年人特别想当官。这让我很不安。为什么呢？这并不是因为我认为当官不好。相反，我刚刚说过，这是一个在任何国家都十分有益的工作。但请大家注意，我经常在思考这样一个问题：是什么因素激励着每一个人去选择自己未来的职业和人生之路呢？我们很容易理解，二三十年前，人们希望成为设计师、宇航员、演员，因为这些职业很流行，也很有意思，不仅可以带来不错的收入，也能带来体面的社会地位。这些职业至今也是如此。

　　但当青年人热衷于成为公务员时，就暴露出了另外一个问题：为什么？是因为这个工作很体面吗？不，似乎不完全是这样。我这里说的不是部长这样的职务，而是说职务相对较低的公务员。是因为工资很高吗？不，工资不高。那是为什么呢？是因为这是快速致富的手段——腐败。

　　这些青年人在现实生活中看到了活生生的例子——那些人无需付出过多劳动，便可很轻松地在生活中取得成功。为了成功，企业家需要10年、20年、30年的艰苦努力，要一分钱、一分钱地攒，才能把生意做好。但如果一个人选择另外一种人生坐标，如当上一名职级很低的公务员，收几次别人给的贿赂，然后可能是平安无事，再开始自己的仕途。按照一般规律，收受贿赂一事是不会自己主动停止的——只要没有被人抓到他的手，只要此人还在体制内，收受贿赂的习惯可能就会伴随其一生。这就是我对此十分担心的真正原因！