美国防止利益冲突的经验与启示
2009年9月，党的十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，我国在社会主义现代化建设进程中应建立健全防止利益冲突机制。防止利益冲突的提出，彰显了党和国家进一步深化体制改革，防治行政腐败的力度和决心。为避免公职人员在代表国家管理公共行政事务和协调社会利益时，发生公共利益与个人或其关系人利益之间的冲突，从而妨害公共管理和公共决策的公正性和高效性，世界上许多国家相继采取了一系列防止利益冲突的措施方法。美国政府和学界长期以来着力于公共行政领域和反对腐败的理论和实践分析，研究其防止利益冲突的政策法规，对于我国建立健全防止利益冲突机制具有重要的借鉴意义。
自19世纪中期以来，美国对预防利益冲突（conflict of interest）做了详细的规定，比如制定了《政府道德法》、《道德改革法》《基本利益冲突法》、《受害人和证人保护法》、《行政部门雇员道德行为准则》、以及全美50个州政府制定的廉政准则和道德规范。本文试通过分析美国的政策法规的防止利益冲突的相关规定来解析美国政府防治利益冲突的做法。
一、美国防止利益冲突的主要做法
美国廉政体系建设以防止利益冲突制度作为核心，将行政管理制度、防控利益冲突的伦理立法和刑事处罚的法律规定、监督保障机制
结合起来旨在以预防为主，加强公职人员的行政道德自律和外在监督，化解公共利益和私人利益的冲突，减少和避免公职人员的廉政风险，提高政府行政效率，树立政府良好的社会公信力。
（一）财务公开。财务公开是防止政府官员以公济私、维护公共利益的一项重要的措施。财务公开是美国联邦和各州地方政府的道德管理部门或道德管理官员，按照相关的行政伦理立法规定和要求，对行政系统官员的薪水、财产、债务、兼职收入等信息记录公布于众。美国财务公开分为保密公开和对外公开两种类型。财务公开报表内容随着联邦政府、各地方政府和官员担任职务不同，有所区别。在此，就美国联邦政府和各州州议员的财务公开做简单的说明。美国联邦政府的部分高级别官员必须填报的财务公开报表对外保密；主管采购、签订合同等事务的较低级别的官员的财务公开报表则对外保密，报表填报事项和要求有所不同。各州州议员的财务公开工作由“公共廉政中心”——非营利组织负责，并于明年的元月份向公众通告州州议员财务公开情况。财务公开报表有两种基本的查询方式：文件存档的报表需提交相关申请，网上查询的方式即可随时访问相关政府网站。
（二）政务公开。美国各州和联邦政府主要以法律的形式——通过阳光政府法、联邦顾问委员会法和地方立法（如加利福利亚州的布朗法）等，落实政务公开和公民参与公共政策的讨论与制定的过程。如阳光政府法对政务公开做了相关的限制说明：“除了10项豁免外，阳光政府法要求，政府部门的每次会议的每个部分都必须开放，让公众出席旁听。为了达到这一目的，该法规定，政府部门召开会议之前必须先发出通知。其次，政府部门必须要遵守该法制定的一系列程序上的要求，再决定会议能不能符合10项豁免中任一项的条件。”[1]除了相应的法律授权机构监督，民间的非营利性公共服务组织——有线—卫星公共事务网通过电视台、无线电台以直播、录音等形式同样发挥加强公众参与政务的重要作用。
（三）信息自由。为了使美国百姓了解和参与公共政务，公开政府各部门的数据和信息成为公民监督政府的重要途径。1966年颁布的《信息自由法》，以法律的形式保护公众阅读政府各部门各办公室的档案记录的权利。此后，此法经历数次的修正和发展。根据这项法律，在美国的任何个人和机构组织都可以享有查阅政府的存档记录的权利，提交信息自由法申请。政府信息除了信息自由法规定豁免的情况外，都属于向通过合法程序成为申请人的个人和团体公开的信息内容。申请人可以通过网络、媒体等方式获取政府以文件、电子记录、录像等形式保存的所有记录。信息内容涉及政府的政策声明、部门职责、决策决议等。信息自由法包括的豁免条款有9条，其中涉及个人隐私、内部人事管理、商业或贸易机密是三种最常用的基本形式。为保护个人隐私，美国的隐私法对所保护个人的隐私权和提交隐私法的申请做出了相关的规定和说明，其基本设想是调节信息自由和个人隐私、公众信息知情权与公民个人隐私权的二者关系，处理好信息自由法和隐私法之间的矛盾。“按照信息自由法的精神，在衡量公众的“知的权利”和个人的隐私权利谁轻谁重时，法庭的天平应该倾向信息公开。”[2]
（四）离职后行为限制。美国政府对官员离职后的行为限制始于19世纪下叶。离职后行为限制指的是为防止官员离职后，利用其在政府任职期间的关系和信息资源为现任私人企业雇主提供便利服务、
损害公众利益，所做的限制性规定。离职后行为限制涉及几个方面：限制对象、限制内容、限制时限、各级别政府官员之间限制差别等。限制性规定见于贿赂、贪污和互动冲突法、政府道德法、道德改革法、一些独立立法和政府道德办公室印发的《培训手册》。比如联邦政府对联邦政府系统的雇员的限制性规定：“对于部分高级官员，他们要受到所谓的一年的“冷却”期的限制。也就是说，在离开政府的高级职位以后的一年内，这些官员不得代表除美国政府外的任何人和自己曾经任职的原单位接触或联络，以试图施加影响”，“对于非常高级的前政府雇员，他们在离开政府后的一年内，不得和原来单位的雇员联络，也不得和行政系统的某些官员联络”，“除此之外，曾经在政府任职的高级和非常高级的官员在离开政府后的一年内不得代表、协助外国政府或外国政党，或者为其做参谋，以和美国联邦政府的部门打交道。曾经亲自参与，并实质性地参与过正在进行的贸易和条约谈判的政府雇员在后就业方面还有进一步的限制。” [3]
（五）保护知情举报人。知情举报是反腐败、揭发违法乱纪者和行为的利器。为防止知情举报者受到打击和迫害，美国于1982、1989年分别出台了受害者和证人保护法、知情人举报法，并在公务员改革法、援助受害者证人的指导原则中做出了相应的条款规定，以法律和制度的形式确保知情举报者的合理权益。此外，成立了非营利性的公益组织机构——全国知情人举报中心。“中心为此而采取了一系列的具体做法，即：1. 大力支持对各种不当行为提出重大而可信的指责的知情举报人。2.代表知情举报人强烈要求有关方面采取负责的纠错行动。 3. 就保护知情举报人的必要性对国会继续进行教育。4.坚持对不当行为负有责任的政府官员必须承担责任，接受应得的完全的处罚。 5. 倡办支持知情举报人的各种项目，包括全国性的律师推荐服务，有关知情举报的信息网站，资助判例诉讼，公共教育计划，到国会参与申辩，以及在最高法院的重大案件中提交“法庭之友”简报。” [4]美国公共行政协会、工会组织、学校等也为支持和援助知情举报人，及早发现违法违规行为做出许多贡献。
二、我国建立防止利益冲突制度的几点启示
改革开放三十多年来，我国的民主法制建设取得良好的成果，公民的民主参政意识和素质有所提高和发展。但腐败问题在某些领域一直存在，不容忽视。美国在防止利益冲突方面所取得的经验，给予我们许多有益的启示。
（一）注重理论分析与国外实践借鉴的研究。
预防与遏制腐败、推动廉政建设得到当今世界各国政府的重视和国内共识。防止利益冲突无疑是反对行政腐败的有效途径，各国政府多年来努力认真地实施防止利益冲突制度，美国、英国、韩国、泰国、新加坡、墨西哥等近百个国家和地区推行公职人员财产申报制度、制定与利益冲突相关的法律和制度等。我们应考察和审视其他国家和地区的理论实践，使之与我国的具体国情相结合，加强制度设计和对策的分析研究，构建我国有效、完善的防止利益冲突制度。
（二）建立健全财产申报制度。
1．必须建构完善的财产申报机制。在申报时间方面，规定任职申报和离职申报；在申报机构方面，规定具体的申报管理机构；在申报程序方面，规定公开申报的程序和财产秘密信托；在申报主体方面，扩大申报主体范围，县处级和省部级以上领导干部、乡镇基层政府干部和普通公职人员都纳入申报主体范围对象；在申报财产范围方面，除涉及申报主体的正当收入外，应包括申报主体和配偶子女的财产状况，诸如房产、股权、投资、债权、礼物等。
2．必须建立独立的权威执行机构。负责财产公开的审核执行机构与国家、同级纪委、检查和监察部门构建廉政建设的系统工程，分层次、分步骤、有重点地具体落实财产申报制度的措施。
3．必须健全资金监测制度。推进我国金融体制改革，强化金融监管；完善外商投资和境外投资的监管。
（三）建设廉政运行和保障机制，加强廉政教育。
完善反腐倡廉的制度建设，重视廉政教育，建设公共组织文化和培育公共服务精神是今后廉政建设的一项不可缺少的基础工作。
1．成立专门的行政伦理机构负责实施日常的行政伦理的考评和监督工作，加强行政道德规范的执法监督，对公务员行政道德行为进行监督并对违反职业道德的行为进行惩处。如美国设立的政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会和加拿大的政府道德咨询办公室。
2．应制定行政伦理法规。对后就业、收受礼物、信息自由、知情举报等方面法律和制度的规定（包括豁免特例和配套措施）做到科学、清晰、具体，有针对性、可行性、约束性。
3．创新国家行政教育体系，好预防和处理利益冲突工作。加强行政伦理教育的日常性工作，在中央和各级党校、行政学院的培训课程中，开设行政伦理和反腐倡廉的专课。制定和编写关于防止利益冲突的指南和教学用书，尤其是对公务员可能面临的利益冲突和伦理抉择困境的实例、消解程序和途径的详细说明。避免在思想教育过程中的理论的简单说教和“单一式”灌输，把应然的价值要求和实然的行政实践结合起来，增加案例式和规范的解析式指导。
4. 重视外部监督，如公众监督、社会舆论监督、专业团体监督等，支持民间组织、媒体等积极监督公共行政事务和公职人员的行政行为。“建立防止利益冲突制度必须与加强廉政文化建设有机统一起来，在政府部门内部要注重推进组织文化建设，形成廉洁从政的组织氛围；在社会各个层面要努力形成一种崇尚廉洁、贬斥腐败的社会评价，营造“崇尚廉洁、褒扬廉政”、“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚，为廉政建设创造良好的社会心理文化氛围。” [5]
治理和预防利益冲突问题，是各国政府普遍面临的现实难题。增强防止利益冲突的信息和知识的交流，结合本国国情，合理吸收世界各国的相关经验成果，构建具有中国特色的预防利益冲突的机制是当前加强反腐倡廉制度建设的重点，也是我国推行行政管理体制改革的应有之义。（湘西自治州纪委办公室）
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