规范权力运行　确保公权为公
——对福建省规范权力运行工作的调研

中央纪委监察部第七纪检监察室

　　不受制约监督的权力必然导致腐败。加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成长效机制，确保公权为公，是源头防治腐败的重要举措。2007年以来，福建省在推进惩防体系建设中，把规范权力运行作为重中之重，以规范行政裁量权为重点，以制度设计为保障，以科技手段为支撑，积极探索从源头上防治腐败的模式，逐步建立了具有福建特色、符合福建省情的权力运行制约和监督机制。中央纪委监察部第七纪检监察室从2012年下半年开始，对福建省在规范权力运行方面的工作进行专题调研，形成如下报告：
　　
　　主要做法
　　
　　2007至2008年，按照“权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，福建省先后在漳州市、泉州市和10个省直部门开展规范行政裁量权试点工作。2009年起在全省全面推开规范权力运行工作。其主要做法是：
　　
　　厘清权力边界，推进权力科学化设置。实践中，有些部门对自身的权力底数不清楚，个别部门依然在行使已经取消或下放的行政权力。对此，福建省以法律法规规章为依据，对行政权力进行全面梳理，对于法无据或者通过市场机制能够调节的行政权力，坚决予以取消；对可以下放的行政权力，坚决下放承接，并在此基础上制定了行政职权目录，从源头上科学设置行政管理权。近年来，经过11轮行政审批项目的梳理规范，福建累计取消、调整或下放省级行政审批事项1820项，保留379项，成为全国省级行政审批项目较少的省份之一。
　　
　　优化权力流程，推进权力程式化运作。权力运行不规范，办事程序繁复，不仅降低行政效率，浪费行政资源，而且容易导致权力滥用，助长“吃拿卡要”、行政不作为乱作为等现象。为此，福建省按照公开透明、便民高效的要求，全面梳理权力运行流程，针对权力运行的各个环节，制定权力运行流程图，载明行使条件、承办岗位、程序接口、办理时限、监督渠道、相对人权利等要素，增强权力运行程序的严密性，实现内部有效监督制约，积极构建廉洁高效的政务服务体系。比如，为实现审批提速提质，泉州市将各类投资建设项目的审批环节按照“一般项目”或“复杂项目”划分为4或5个阶段，确定各阶段牵头部门和协办部门，实行并联审批。审批流程再造后，对于房屋建筑及市政基础设施类的复杂项目，审批时限从法律允许的410个工作日缩减到38个工作日，而一般项目从法律允许的330个工作日减少到26个工作日。
　　
　　细化裁量基准，推进权力标准化行使。行政裁量权空间过大，缺乏具体的裁量条件和标准，容易导致执法结果畸轻畸重、同案异罚、故意拖延等现象，助长了执法腐败。对此，福建省从与群众生产生活密切相关的行政审批、处罚、征收等执法领域入手，对各项具有自由裁量空间的行政权力的行使范围、条件、标准等进行细分量化、分档设限，明确执行标准，并运用信息技术实施刚性执法。比如，在交通系统出台了《福建省交通行政处罚基准制度》，实行分级自由裁量制，按照“依项划档、按档处罚”的原则，将各类交通处罚项目依情节划分为轻微、一般、较重、严重、特别严重5个档次，明确每个档次的处罚数额或处理方式。通过交通综合执法信息化平台，执法人员只要录入违法行为的种类和情节，系统会自动比对、生成处罚金额，从而在操作层面上保证了刚性执法。
　　
　　实行阳光执法，推进权力透明化运行。权力运行不公开、不透明，容易导致“暗箱操作”和“人情执法”现象，使公共权力沦为个别部门或个人谋取私利的工具。为此，福建省出台了《办事公开暂行办法》，大力实施办事公开标准化建设，把权力运行容易出现不公平、不公正甚至滋生腐败的环节，作为公开的重点内容予以全面规范。同时，依托政府门户网站和行政服务中心，将行政职权目录、权力运行流程图、办事指南、执法信息等全部向社会公开，实现权力要素、运行程序及执法过程、执法结果等信息公开透明，提升政府工作透明度和公信力，方便群众和社会监督。
　　
　　强化在线监察，推进权力数字化监控。针对人工监督不及时、不到位，监督面窄、效率低等缺陷，福建省充分运用现代信息技术，把科技手段融入到制度设计之中，在开展网上审批的同时，开设省级网上行政执法平台，省直45个单位的5325项行政执法事项实现网上运行、网上公开和电子监察，并做到省、市、县三级互联互通。福州、厦门、泉州、三明、莆田等设区市建成集网上行政审批、行政执法、公共资源交易和行政监察“四位一体”的运行平台，对权力实时监督。
　　

　　经验和启示
　　
　　5年多来，福建省开展规范行政权力运行工作，从制度设计和实践探索层面破解权力容易被滥用的难题，取得了一定成效，积累了一些有益经验。
　　
　　坚持强力推动、整体布局。规范权力运行事关体制机制制度改革和利益格局调整，政治性、政策性、专业性强，涉及面广、情况复杂，社会关注度高。因此，福建省委、省政府高度重视、整体布局，把规范权力运行工作纳入全省经济社会改革发展总体规划，坚持试点探索，由易到难、由上而下，点面结合、整体推动，确保各项工作有序有力落实。省纪委、监察厅认真组织实施，省纪委主要领导多次深入地方和部门进行调研，亲自出课题、下任务、提要求、作指导。始终强化各级各部门的责任意识，把工作成果作为干部提拔任用的重要指标，依次排名、全省通报，充分调动了各地区各部门开展规范权力运行工作的主动性和创造性。
　　
　　坚持立足省情、突出重点。规范权力运行任务重、难度大、见效慢，而且各地区各部门的情况存在差别，规范的重点也就不尽相同。做好规范权力运行工作，必须贴近省情和各地区各部门实际，从亟待解决的问题入手，以重点问题的突破带动全面工作的推进。福建省素来是林业大省，又是海洋大省，为此，该省把规范林业行政管理和海域使用管理作为规范权力运行的重中之重，建立健全森林、海域等资源的市场化运行机制，取得了十分明显的经济、政治、社会、生态综合效益，并推动了其他领域权力规范工作的深入开展。又如，该省在实施平潭综合实验区发展规划过程中，为确保项目、资金、干部安全，以建立平潭行政服务中心、招标投标交易中心、国库支付中心“三个中心”为抓手，推动所有项目进入中心依规运行，社会各界反映良好。
　　
　　坚持改革创新、技术保障。规范权力运行，是一项全新的工作，没有先例可循和经验可搬，既要坚持解放思想、改革创新，科学配置权力，又要依托科技手段特别是信息技术固化权力运行程序，使抽象的权力变得可视、可控、可查、可纠。比如，针对国税、地税共管的个体工商户税额核定审批环节多、征纳成本高、廉政风险突出的问题，福建省税务部门积极探索税额核定的新办法，开发了国税地税联合办税服务平台软件，提高了办事效率，同时降低了税务征收过程中的廉政风险。
　　
　　坚持人民主体、群众参与。人民群众的参与和监督是做好规范权力运行工作的动力源泉。这几年来，福建省始终注重倾听民声、吸纳民意、汇聚民智，通过调查问卷、政府门户网站、举行听证会、公开征求意见等形式，充分收集各方意见建议，不断完善举措，增强工作实效。正因为如此，规范权力运行工作在全省上下达成共识，获得了坚实基础和强大动力。比如，该省每年年中和年底分别组织人大代表、政协委员、管理和服务相对人等社会各阶层代表，通过问卷调查方式对政府及其部门行政能力、履职情况、服务水平、勤政廉政等情况进行评价，并加强评议结果运用。
　　
　　几点思考
　　
　　福建省规范权力运行工作取得了明显成效，促进了政府依法行政和职能转变。实践中继续深入推进这项工作，还需要着力解决好几个问题。
　　
　　“信息孤岛”问题。要想实现对权力运行的全方位、全过程、全天候监控，就要打破地区和部门之间的封闭状态，确保所有权力事项在统一系统中运行，并要全程留痕。但是，个别地区和部门担心会触动现有的权力结构和既得利益，以保密为由故意设置信息壁垒，进行“业务割据”，人为造成“信息孤岛”。目前，福建省已建成统一网络平台，统一传输通道，覆盖全省各级党委、政府的政务信息服务网络，政务外网在软、硬件方面，已可实现部门应用系统之间的横向与省、市、县、乡四级之间的纵向互联互通和信息共享，但还要抓紧推动未联入电子政务外网的地区和部门尽快联网并行，同时加大对政务信息公开的督查力度，真正实现全省“一张网”。
　　
　　决策权的规范问题。从规范权力运行的情况看，对执行权和监督权的规范相对到位、易于操作，但由于决策行为具有主观性、抽象性、复杂性，对决策权特别是领导决策行为进行规范的操作难度就比较大，监督的措施和办法还不够成熟有效。要以进一步推行党务公开、政务公开为契机，增强党委、政府民主决策的透明度，细化议事规则，固化决策流程。充分借助现代信息技术，促进领导干部决策行为的公开化和标准化，增强刚性约束，提高监督能力，强化制度执行力，真正建立起“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。
　　
　　长效机制构建问题。规范权力运行是动态的、长期性的工作，只有建立长效机制，不断探索完善制度，才能真正做到“把权力关进制度的笼子”。为此，要始终把科学执政、依法行政和廉洁施政的要求统一起来，坚持动态管理与制度强化相统一，不断压缩权力空间，固化权力运行轨道，逐步实现从依靠行政强力推动到依靠制度保障运行的转变。要结合政府转变职能的要求，建立动态的权力数据库，根据法律法规规章的变更，及时剔除已取消的权力事项，随时录入、规范新设立的权力事项。要建立监督检查的长效机制，督促有关部门和单位完善制度，及时清理、废止、修订与上位法相抵触的规范性文件；督促落实规范性文件前置审查和备案管理制度，保障新设立权力事项合法合规；严肃查处权力运行不上网或网下办理、网上补录等问题，严格问责相关领导人员的失职行为。