－－从三个层次建立健全我国反腐败的生态性制度、专门性制度、执行性制度 
                                                                 柏维春 

　　制度是防治腐败的治本之策。笔者认为，从我国当前反腐败的实际需要出发，查找并填补反腐败制度漏洞，对于推进反腐倡廉建设具有重要意义。

　　三类制度构成防治腐败的制度体系

　　制度是约束人和组织行为的规则系统。人创造制度的目的在于为人的社会化提供交往与合作关系的载体，而这种载体又必须能够保证这种交往与合作是互利的、有秩序的。因此，人创造了制度，又必须受制度的约束。廉政制度能够强制性规定公共权力的大小、运行规则、运行程序及监督机制，对公共权力进行约束，从根本上减少腐败机会;能够强制性地规定公务人员行为的边界;能够通过相关的惩戒规定，明确给出腐败的成本与收益的关系，产生威慑作用;制度同样具有教育教化作用。

　　从反腐倡廉建设的实际出发，廉政制度应该是一个体系。按照在反腐败斗争中的地位和作用，依靠制度反腐败应该关注三类制度，一是生态性制度，二是专门性制度，三是执行性制度。

　　专门性制度是指党和国家机关根据腐败与反腐败斗争发展阶段、发生领域的情况和特点，为预防、惩治腐败而专门制定的制度。在特征上，专门制度具有专门性、针对性;在功能上，这类制度明确规定权力主体能做什么和不能做什么，以及违背制度应承担的政治、法律及道德责任;在地位上，专门制度是我国预防和惩治腐败的主体制度;在形态上，体现为廉政与反腐败的专项制度和专门规范。

　　生态性制度是指那些虽然不是专门为党风廉政建设和反腐败斗争制定的，但对于党风廉政建设和反腐败斗争具有重要的甚至决定性影响的制度。在特征上，生态制度具有高层次性、全局性和长远性;在功能上，生态制度为防治腐败规定总的方针和原则;在地位上，生态制度的优劣及完善与否，影响甚至决定反腐败专门制度的成效;在形态上，生态制度主要表现为具体政治制度、政治体制、行政制度、行政体制等范畴。

　　执行性制度，顾名思义，是指为使反腐败生态制度和专门制度得以贯彻落实而制定和实施的具体制度，执行性制度也可称为制度实施机制。在特征上，这类制度具有工具性、技术性、执行性和灵活性;在功能上，这类制度属于贯彻实施生态制度和专门制度的方法、技术和手段;在地位上，执行性制度是其他两类制度得以发挥作用的关键;在形态上，执行性制度表现为制度的运行程序、规则等。

　　防治腐败的制度体系仍存在漏洞

　　如果从以上三类制度对我国的防治腐败制度体系进行考量，不难查找到当前存在的一些反腐败制度漏洞。

　　我国反腐败生态性制度的主要问题表现为:首先，宪政制度尚不完善，权大于法、政策代替法律的现象仍然存在。其次，党政领导体制不完善，权力高度集中，作为党和国家机关活动基本原则的民主集中制原则，有时被人为地简化成集中制。再次，行政管理体制不完善，政府干预市场的范围过宽，行政审批事项过多。最后，干部人事制度中的用人权过分集中于个人特别是“一把手”手中，用人腐败不可避免，用人腐败又制造腐败轮回。

　　我国反腐败专门性制度的漏洞表现为:首先，反腐败专项法律特别是高位阶专项法律缺乏，党规政纪代替法律现象比较明显。其次，某些制度的内容或失于宏观或过于具体，地方利益、部门利益等容易引发腐败的内容被法制化。再次，对不同职务、不同岗位、不同部门、不同行业的腐败现象产生的原因分类分析不足，致使制度缺乏针对性。最后，权力配置失衡，权力之间制约和对权力的监督机制不健全。

　　我国反腐败执行性制度的漏洞主要表现为:惩治腐败的程序性制度缺失;腐败风险防控管理制度建设处于起步状态;反腐败生态制度和专门制度实施的绩效评估制度亟待建立健全;问责制度的普遍性和实效性尚需加强。

　　完善防治腐败制度的对策建议

　　根据以上分析，笔者分别从三个方面提出完善防治腐败制度的对策建议:

　　建立健全防治腐败的生态性制度。第一，坚持、加强和改善党的领导。切实发挥好执政党制定政治路线和对国家政权机关主要领导干部的提名、管理和监督的职能作用，既保证党对公共权力主体执行党的路线方针政策状况的政治监督和党纪监督，又防止以党代政。同时努力完善党内民主制度，使党章关于党员权利的原则转化为具体制度。逐步实现党务公开，建立科学的对执政党的外部监督体制。第二，完善人民代表大会制度。保证人大作为民意机关和国家权力机关的宪法地位，使人大能够行使监督权和宪法赋予的其他权力，形成权力机关对公权组织的有效监督。第三，严格规范政府的治权。加快政府职能转变，减少和规范行政审批，加强审批的监控系统建设。完善财政管理制度，加强人大对政府财政管理的审查、批准和监督，深入推进部门预算改革，规范财政转移支付，全面实行国库集中收付制度。完善金融监管制度，建立金融风险预警体系，强化金融机构内控机制。健全政府投资监管制度，实行政府重大公共投资项目的民主决策、民主监督制度，建立政府投资决策问责制度。完善国有资产监管等方面制度和体制。切实强化政府的公共服务职能，建设服务型政府。第四，深入推进司法体制与工作机制的改革。完善公开审判和检务公开制度，健全违法司法行为责任追究制度。第五，改革干部人事制度特别是干部选拔任用制度。加强对领导干部特别是“一把手”的任用监督，实行群众提名、民主推荐、差额票决任用等制度，制定对党委(组)主要负责人用人权力及行为的监督制度，实现由少数人在少数人中选人向多数人从多数人中选人的转变。

　　建立健全防治腐败的专门性制度。一是加强反腐倡廉专项法律建设。制定反腐败法，以此为统领，形成以正式法律为主体的反腐败法律体系;根据腐败出现的新形式、新特点，完善公务员法、刑法、刑事诉讼法、各级人大常委会监督法、行政监察法;增强法律的预防和惩治腐败功能。二是建立健全对公共权力的制约和监督机制。对权力的约束包括两个重要环节———制约和监督。对权力进行制约是防治腐败的前提条件，也是第一道保险，原因在于，当一种权力的行使受到其他权力的牵制，形成权力之间的掣肘和联动效应时，才能保证该权力不能恣意妄为。在此基础上，建立监督这个防治腐败的第二道防线。在监督环节，应着力探索和实行同体监督与异体监督、内部监督与外部监督、自上而下监督与自下而上监督的和谐互动的机制和模式。完善并深入推行政务公开制度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，支持和保证群众监督。加强舆论监督，设计多元有效的对公共权力监督渠道，让权力在公开、透明、公正、合理的状态下使用，防止权力行使者越轨行权。三是加强重点领域和关键环节权力行使的制度建设。针对当前公共工程投资建设、土地批租与房地产开发、政府预算与支出、金融、司法等领域腐败易发高发的现象，通过制度建设，加强对行政审批权、行政执法权、司法权行使的制度约束。同时加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人行使权力过程的制度化监督。四是切实推行党务公开、政务公开、公开审判、检务公开制度，使决策权、人权、事权、财权、审批权等权力公开运作。完善领导干部选拔任用罢免撤换制度、绩效考核制度、问责制度等防治腐败的关键性制度。

　　建立和完善执行性制度。一是加强惩治腐败程序性制度建设。程序性制度是实体制度得以执行的重要保证和工具。二是普遍建立和推行腐败风险防控管理制度和机制。在查找腐败风险点的基础上，对每个风险点都实行风险预警、风险防控、风险考核和风险化解管理。三是建立健全反腐败生态制度和专门制度实施的绩效评估制度。四是建立和实施问责制度。在明确制度执行的责权利的前提下，对腐败行为按罚则严格施行问责。五是在元制度中设定明确处罚规则，以保证元制度的严肃性和有效贯彻实施。六是建立受控机制和自控机制，使制度既受到外在力量的监督，又增强制度执行的内在动力。

　　(作者系东北师范大学廉政研究中心副主任、政法学院教授、博士生导师)