周一兵
　　广州某工商所查处了两起无照擦皮鞋案件，一个罚了2000元，另一个只罚300元；偷一辆自行车，有的治安拘留15天，有的罚款100元了事。同案不同罚，造成这种现象的主因是执法人员行使行政执法自由裁量权时不够规范。（《人民日报》2009年8月12日）

　　广州市为规范行政执法行为，将全市9782项规定有裁量幅度的执法行为逐步统一细化、量化相关裁量标准。这一举措意味着长期以来存在的行政执法“同案不同罚”问题将有望得到解决。

　　行政执法自由裁量权是国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处罚权利，即在权限范围内，对具体行政违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚、在什么幅度内进行处罚进行自由裁量。

　　随着社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。从法律本身而言，面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定，因而，只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出有效的管理。

　　然而，在实际操作中，针对处罚幅度、情节轻重认定等类自由裁量权往往由执法人员来决定，不但执法人员操作不便，容易造成行政执法不公，而且，也易滋生腐败。例如，《治安管理处罚条例》第24条规定，违反本条规定的“处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是既可以在拘留、罚款、警告三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。《无照经营查处取缔办法》规定，无照经营可处以“2万元以下罚款”。很多法律、法规都有类似“视情节处1万—lO万元以下罚款”。这些自由裁量权在运用中由于感情、能力、利益等诸多因素的影响，有时会显失公平，表现为畸轻畸重。如违反前述规定，情节较轻，执法人员决定处以15日拘留或2万元罚款或10万元罚款，虽合乎法律规定，但明显不合情理，容易造成自由裁量权滥用，损害行政相对人的合法权益，不利于社会秩序的稳定，助长特权思想，影响党和政府的形象。

　　在确认自由裁量权存在的必要性的同时，应对其进行相应的控制。细化自由裁量权，从源头上解决过于“自由”的问题无疑是一大举措。

　　首先，在立法层面．处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”关系，尽量做到明确、具体，尤其是对涉及到公民合法权益的条款更应如此。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化，从而克服法律因稳定性较强所带来的局限性。

　　其次，实行定量分析，定性与定量相结合。《行政处罚法》第4条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，执法部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作的模式，实现行政处罚的统一。以“无照经营”为例，应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较严重（恶劣）、严重（恶劣）四档，再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。

　　细化行政处罚自由裁量权，在一定程度上合理压缩自由裁量权的空间，防止滥用、乱用行政处罚自由裁量权，也是完善行政执法责任制的一个方面。细化行政自由裁量权，可以避免执法过程中以合法之名行不合理之实的问题，避免同一地区、同一违法行为处罚结果差异过大的现象，对于预防权力寻租、提高行政执法效率和水平、进行了人性化社会管理、构建和谐社会具有重要意义。

　　广州在全国率先对所有行政行为的自由裁量权进行规范，值得其他地方借鉴。