关于民主监督干部作风的实践思考
衡山县委常委、县纪委书记 盛小平
干部作风建设是党风政风建设的关键，事关全局，意义重大。近年来，我县采取了一系列措施加强干部作风建设，取得了良好的成效。但实践中对作风建设的成效如何设定一个比较客观的、可比的依据，分出干部个人的优劣，避免出现你好我好大家好的局面。针对这一问题，我们积极探索采取民主的方式，对全县机关干部进行了一次全面的作风测评。测评有三大目标：一是实现作风评价的科学化，以民主为手段，得出一个相对比较准确的具有可比性的干部个人工作作风客观数据。二是延伸管理层次，将长期游离于县委县政府直接管理之外的机关一般干部纳入进来，着力解决一般干部不在状态的问题。三是发现干部作风建设方面的问题，以便对症下药。
一、民主测评机关干部工作作风的作法
2008年12月，县委组成7个考核组对全县各单位进行领导班子年度考核和党风廉政建设考核，将干部作风测评作为考核工作的一项重要内容。测评的对象是：全县党政机关、人大机关、政协机关、检察机关、审判机关、人民团体、政府各部门及其派出机构、乡镇机关和具有公共管理职能的事业单位所有在岗人员。政府部门驻乡镇工作并接受乡镇机关管理的人员，参加所在乡镇测评。工作作风测评表主要从工作态度、工作能力、工作效率、工作纪律四个方面进行测评。每个方面设优秀、良好、一般三个等次，“优秀”计10分，“良好”计6分，“一般”计3分。测评前发布测评预告，并将测评对象名单进行公示。民主测评工作遵循公开、透明、客观的原则，在测评对象所在机关由全体在职人员以无记名投票方式集中进行，测评乡镇机关邀请村（居委会）支部书记参加测评投票，全县参评人员共计2700余人。测评结束后，测评结果向单位负责人通报。全县测评结果汇总情况向县委常委会报告，并抄送组织人事部门。根据测评结果，对问题比较突出的部门，组织党代表、人大代表、政协委员、优化经济环境监督员和群众代表开展集中评议，对整改措施不力的，在全县通报并在媒体曝光。对反映集中、表现较差的人员，对其进行诫勉谈话；对情节严重、性质恶劣的，通报批评，限期整改；对整改不到位的，给予组织处理或纪律处分。截止目前，已对4人进行了诫勉谈话，对10人限期整改，并拟对5个单位开展集中评议。
二、测评结果分析
本次测评的县乡机关单位共计94个（含副科级单位，学校和医院未参加测评），被测评人数总计2383人，其中正科级领导205人，非领导职务的37人（75个单位的退二线人员未参加测评），班子成员578人。
1、干部队伍总体表现较好。在被测评的2383名干部职工中，95%以上的干部得分在36分以上（40分为满分），只有4人得分低于20分，需要进行诫勉谈话。在测评的94个单位中，有11个单位的58名班子成员全部为满分，占10%，另有125名班子成员在本机关测评中位于前4名，占班子成员总人数的21.6%，两项合计占班子成员总数的31.6%。
2、少数领导干部作风欠佳。从各单位干部测评得分排名看,领导干部的位置比较靠前，但也有少数领导干部得分不理想。有40名领导干部在测评中居本单位后三名，其中14人在机关处最后一名(单位一把手4人)。调查发现，领导干部作风问题集中在以下几方面：一是作风不够民主，单位其他干部平时看在眼里怨在心头。这一问题主要体现在一把手身上。二是开拓进取精神不强，业绩平平，工作能力不突出。三是工作不务实，自以为是，自命不凡，脱离群众。有个单位的副职因为是全日制本科毕业，便以高素质人才自居，看不起身边的同事。四是自我要求不严，上下班拖拉，不安心工作，不务正业，个别的还沉迷于赌博。五是工作方法不当，伤害了部分干部感情，这些干部串联起来，在测评时打低分。
3、乡镇站所干部职工作风建设有待加强。从各乡镇得分情况看，站所干部职工比较靠后。在乡镇机关排后三名的51人中，一般干部职工41人，其中行政干部（团委、妇联、民政）8人，占15.6%，站所干部33人，占64.7%，具体为计生办6人，水管站4人，财政所4人，广播站3人，文化站5人，经管站3人，国土所2人，工友4人,其他2人。站所干部职工作风问题集中表现在三个方面:一是工作不务实,有的站所干部上班签到就走人,很少与村干部和其他乡镇干部联系,也很少下基层。二是工作态度不端正，有利益就上，有矛盾就交，遇事推诿，办事拖拉。三是能力水平一般，不想事，不干事，干不成事。
4、县直单位中“机关病”比较突出。一是好好先生多。参加机关测评的全部是本机关工作人员或二级机构负责人，相互知根知底，本应通过测评分出优劣，但许多干部都抱着“你好我好大家好”的态度，只要不是与自己有过节，只要不是太出格，都会高抬贵手，全部打高分，打一样的分。从得分看，县直单位中个人得分非常接近，雷同分多。县能源生态局等8个单位所有机关干部全部为满分。二是不在状态的占有一定的比例。县直单位排后三名的股级以下干部职工117人（不含得分在39分以上的），其中正副股长39人，其他干部职工74人，工勤人员4人。这些干部职工的主要问题有：工作特别懒散，不服从安排，不遵守出勤制度非常突出，大错不犯，小错不断；也有个别人是因为性格孤僻，不善与人团结共事。调查发现：一些长期在机关工作的干部，提拔无望，以“老油条”自居，对工作抱着无所谓的态度，在年轻领导面前摆老资格，老虎屁股摸不得，想做就多做一点，不想做就少做一点；一些从乡镇调进机关的年龄偏大的领导干部把机关当成退养的处所，工作不求有功，但求无过；从领导岗位退下来的同志可以不上班，不参加会议，管理基本失控，但待遇一分不少。受这一环境影响，机关其他少数干部精神难振，导致工作效能低，服务态度差。
三、干部作风方面问题的成因分析
通过将测评数据与干部年度考核结果比对发现，测评结果基本反映了各单位干部平时的工作作风，具有较高参考价值，为今后抓干部作风建设指明了方向。通过测评，发现了不少问题，有待今后工作中加以改进。
1、主管部门抓干部作风建设的力度不大。调查中发现，不少单位在干部作风建设上手段不多，措施不力，制度执行不到位，一些单位的签到制度形同虚设，个别单位连考勤制度都没有，干部作风放任自流，导致纪律松弛。有个单位召开测评大会时，尽管县委考核组的同志和单位领导都在场，但会场60多人交头接耳，十分嘈杂，主持会议的考核组长连打三次招呼都不见好转。造成这一结果的主要原因有四：一是不想管。随着职能的转变，一些部门的职能弱化，工作量减少，有些与上面对口设立的单位到了县级基本没什么业务，本来就没什么事可干，不管误不了事，管严了大家有意见，不如不管。有的领导认为只要单位有钱用，年底上级考核能过关，就万事大吉，抓作风不过是形式主义。一个单位规定：只要全年完成了多少创收任务，可以不来上班，工资福利照发。有的领导认为工作任务多，不可能面面俱到，只要不出事就好。二是不敢管。有些一把手自我要求不严，作风拖拉，“己身不正，何以正人”；有的领导怕得罪人，影响自己“进步”，对一些作风不好的人抱着“惹不起躲得起”的态度，听之任之，将工作任务全部压给听话、作风好的干部，造成“作风差的耍死，作风好的累死”。三是不会管。一些党政一把手在汇报作风建设情况时，讲不出个一二三，说明平时对这项工作根本没有进行过深入思考。一些领导干部遇到问题，总是将其归入体制机制的原因，显得束手无策。四是管不了。如乡镇站所干部职工人事工资关系在主管部门，工作地在乡镇，这就造成了管得到的看不到，看得到的管不了，乡镇测评处后三名的51人中，站所干部职工33人，占64.7%。这还不包括那些未纳入乡镇考核的站所干部职工，如农业、畜牧、林业、公安派出所、交警中队等。对从领导岗位退二线的正副主任科员，也没有统一的管理规范，各单位都觉得不好管，有的单位干脆不管。对这些前领导干部，新领导一般不想得罪，各项待遇（含出勤奖、通讯费）一分不少，对所在单位造成了一定的负面影响。参加本次测评的37名正副主任科员中，有11人位于后三名。
2、上级机关监督检查不够。当前抓干部作风存在五多五少：会议讲得多，监督检查少；文件下得多，落实抓得少；讲现象多，抓典型案例少；应付检查的多，求实效的少；严格要求多，从严惩处的少。之所以造成这一结果，主要以下几方面原因：一是职责不清。抓干部作风，县纪委、组织部、县委县政府督查室都有职责，尽管县里成立了干部作风建设领导小组，但这是一个临时机构，没有固定的工作人员、办工场地、工作经费，机构运转不顺畅，各机构平时各自为政，没有形成合力。二是检查不够。对各单位的干部作风建设情况，主要通过群众信访举报，领导批示等获取，领导一过问，就搞一次明查暗访，没有形成常态化的检查机制。三是惩处不严。作风上的问题，往往还不够纪律处分的程度，一般采用批评教育的方式。检查中即使发现一些干部作风方面的问题，只要未扩散，都会以“家丑不可外扬”作为理由，内部处理，不能真正教育当事人，警示其他人。
3、民主监督缺失。首先是法规创制时缺乏民主精神。现行行政法规基本上是由部门起草的，其立法主旨就是为了便于管理，并不可避免地有保护本部门利益的自利倾向，其制度设计上就先天缺少便民利民和接受民主监督的考虑，这就助长了部门干部的官僚主义作风，以致形成“公仆当爷爷、主人当孙子”的怪现象。第二是群众监督的意愿不强。干部作风好坏，群众最有发言权。但我们的老百姓是很宽容的，他们到政府部门办事，只要最后办成了，不管中途经历了什么波折，一般不会想要投诉，最多发几句牢骚；同时群众监督的途径也不畅，遇到不平事，不知通过何种方式，向哪家机关举报，还担心举报后干部与自己为难，办不成事。第三,其他监督主体监督不了。人大政协的监督主要针对部门负责人，对各部门干部作风的问题，提一提，讲一讲，不可能采取其他直接的措施。县级新闻舆论部门与其他单位是平级单位，除非是领导有安排，否则绝不会主动对其他单位的干部作风进行舆论监督。第四，干部对民主监督有戒心。人都是有惰性的，习惯了高高在上，一下转变过来会有些不适应，心理上有抵触情绪。这次测评与我们的预估有一定的落差，如测评雷同分数多，分数差距小，难以分出优劣等问题。造成这一后果的原因很复杂，但是干部自我保护的本能是重要的一条。个别单位党政主要负责人测评前打招呼，要求干部打高分和满分。
4、体制机制滞后。现行的干部管理体制，基本沿用了计划经济时代的那一套，没有形成与市场经济相适应的激励和惩诫机制。一是激励措施不灵。干部的工资由县财政统发，部门可以运用的激励措施非常有限。现有激励措施大致有升职、晋级、发奖金、考核评优等。在县一级，绝大部分干部当到正科基本上就到了尽头，没有前进的阶梯，就没有了动力，工作干劲自然会松懈。而晋级是按固定的工作年限计算的，只要不犯错误就会自然晋升，没有激励效果。年终奖金固定是一个月（或一个半月）的基本工资，考核称职就人人有份。考核评优就是多一个证书和二三百块钱，与干部使用和晋级等关系不大，吸引力不大，并且一些单位评优采用轮流坐庄的办法，含金量本来就不高，更丧失了精神鼓励的作用。二是评价办法不健全。评价干部尽管引入了一些民主机制，但还存在不少弊病。如干部民主测评，只针对领导干部，一般干部就没有了压力。而这种将管兵，兵评将的制度，由于将和兵有共同的利益，最后的结局就是相互妥协，相互保护。现实中我们看到，只要一个人没有受到纪律处分或司法追究，就不可能被评定为“不称职”，究其原因，就是撕不开情面，斩不断利益纠葛。这次作风测评，乡镇的测评结果相对客观些，就是因为有村支部书记参加，扩大了民主的基础。三是惩诫机制不力。对干部（特别是一般干部）作风问题的监管和惩处，第一责任主体是主管部门。一旦出了问题，如果没有上级机关的强大压力，主管部门是不可能有“挥刀自宫”的勇气的。有时即使上级有明确要求，部门在落实上也是推三阻四。同时，由于对干部作风缺乏一个科学的量化的评价体系，惩诫就没有操作性强的依据。
四、工作建议
1、要进一步强化责任。进一步强化主管部门抓干部作风建设的责任，实行严格的责任追究制，对抓干部作风不力，群众意见多的，要对有关领导进行诫勉，并进行全县通报；对因干部作风问题造成恶劣社会影响的，要对单位主要负责人和分管领导就地免职处理。进一步增强抓干部作风的合力。要抽调专人组成相对比较稳定的作风办工作人员队伍，保障必要的工作经费，定期开会研究工作，及时向县委政府主要领导汇报；统筹各机构力量，开展经常性的监督检查，定期下发督查通报，保持抓作风建设的浓厚氛围；要运用纪律和组织措施，严肃处理作风不佳的干部职工，提拔重用作风优良的干部，突破“好的不香，差的不臭”这一怪圈。县级领导要加强对联系和分管单位干部作风建设的检查和指导，将干部作风建设作为各项工作的总抓手。
2、要完善干部作风考评机制。一是充分发扬民主，建立多层次的干部作风民主测评办法：在服务对象中进行测评，主要测评具体办事人员，向办事群众发放作风测评表，在每个单位设立作风测评票箱，定期开箱统计；在机关干部中进行测评，主要测评全体干部职工的工作；在全县干部群众中随机进行测评，主要测评各单位的工作作风；还可委托专职社会调查机构，就特定的内容进行调查统计。要将干部作风民主测评作为一项常规工作固定下来，年年搞，让干部职工绷紧一根弦。要将单位抓干部作风建设的情况列入民主测评内容，对抓作风建设不力的领导班子和领导干部要重点关注，组成指导组进行常年指导。要对测评表作进一步的完善，给参评人更大的权衡空间，拉开分值。要保证参评人自由意志的表达，提高测评分的真实性，对全部为满分的单位，要进行有针对性的调查了解。将这些测评数据按一定的方法汇总，得出一个比较科学客观的单位和干部个人作风评价数据。二是运用现代科技，建立电子政务服务系统。服务对象可以从网上查看本人申办业务的进度，未按时办结的，电脑系统自动生成对经办单位和经办人的负面评价。三是完善制度，规范干部职业行为。要探索建立干部行为准则，形成可以普遍适应的机关工作规程，明确干部个体权力和责任的边界，量化机关工作考核指标，以制度管人，按制度办事。
3、要建立长效机制。一是坚持以人为本，在便民利民举措的创新上出实招。对部门规章以及行政法规中的不合理因素，要敢于变通，只要不违反立法精神，就要勇于尝试。当前要特别重视在精减行政审批项目、简化办事程序、提高工作效率和减少收费项目等方面下功夫。二是坚持因事设岗，在推进机构改革上求突破。在县一级，要将那些职能弱化、业务单纯的部门大胆撤并，不追求与上级部门的一一对应，要将有限的人力资源充实到工作任务繁重的部门、直接为人民群众服务的部门。机构设岗定责要更科学，确保人人有事做，事事有人管，不让闲人和懒人有容身之地。三是理顺关系，在加强干部人事管理上堵漏洞。对测评中暴露出的带普遍性的问题，要研究出台制度进行规范。如站所干部管理体制的问题、干部不在状态的问题、退二线干部管理使用的问题等。四是强化激励保障措施，在形成干部队伍合理的竞争机制上闯新路。要增加单位负责人对干部奖惩的裁量权，在收分配上拉开合理的差距；要充分发挥精神奖励的作用，除年度考核外，还设立一事一奖，通过授予荣誉称号、发给勋章、召开庆功会、表彰会、设立荣誉室等方式，激发干部的荣誉感。要完善干部惩诫办法，严格执行公务员辞退制度，打破机关工作人员的铁饭碗。
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