新年的钟声刚刚响过，中央反腐败的利剑就已趁势出击。1月11日中纪委十七届五中全会在北京召开，12日胡锦涛总书记出席会议并发表重要讲话。总书记在抓好当前重点抓好的工作时强调，要认真解决损害群众利益的问题和群众反映强烈的突出问题，严肃查处严重侵害群众利益案件，促进社会和谐稳定。同时，还特别指出，要切实抓好反腐倡廉建设，不断提高制度执行力。有学者分析，“提高制度执行力”是新时期反腐败斗争的一个新的“尚方宝剑”！
        联系到现实生活中“人民群众反映强烈的突出问题”，“小金库”是老百姓反映最为强烈的一种现象。去年来，党中央、国务院在加强“小金库”治理方面下大力气，切实加强了监督整治。如今，在提高制度执行力面前，我觉得，“小金库”再也没有“春天”了。
        我们通常所说的“小金库”（little coffers，也译作hidden reserves 或off-book accounts），是指违反国家财经法律法规及其他有关规定，侵占、截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。形象而通俗地讲，就是部门或单位的“私房钱”。基层群众最痛恨、反映最强烈的也是这个如“过街老鼠、人人喊打”的“小金库”。对“小金库”的清理、整顿和检查历来受到国家的重视，但仍有一些单位和个人无视财经法规，变换各种手法私设“小金库”，从而使“小金库”屡禁不止，并有愈演愈烈之势。这既侵害了国家利益，败坏党风和社会风气，又容易滋生腐败，因此，根治“小金库”，势在必行，民心所向。如何采取强有力措施，彻底封杀“小金库”呢？笔者在分析“小金库”产生原因、危害的基础上，提出了治理“小金库”的对策和怎样盘查“小金库”的技巧。
        一、“小金库”问题的渊源
        在老百姓中经常会听到一个词语“私房钱”，一般指夫妻中某个私自存有的，不会告诉自己的老公或老婆，自己花费对方都不知情。而在我们行政事业单位和企业中的“小金库”其实就是单位自身的“私房钱”。“私房钱”自古就有，“小金库”亦然。
        早在1989年11月14日，国务院就发出《关于清理检查“小金库”的通知》，该通知主要清查1988年和1989年列入“小金库”的各项收支，以及历年滚存的“小金库”结余。此后，财政部和国务院大检查办公室作出《贯彻落实国务院〈关于清理检查“小金库”的通知〉的具体规定》，明确了小金库当时的概念，并界定了清查小金库的内容和范围。1995年5月4日，国务院办公厅转发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》，要求对1993年以来“小金库”各项资金的收支数额，以及1992年底“小金库”资金的滚存余额，进行重点清查。此后，财政部、审计署、中国人民银行发出《关于进一步抓好清理检查“小金库”工作几点意见的通知》，加强清查工作。
        可见，分别在上个世纪八十年代和九十年代，中央政府就采取措施治理“小金库”，说明“小金库”问题由来已久。在社会现实中，“小金库”在行政机关、事业单位、社会团体和国有企业中是普遍现象，不设“小金库”的单位或部门反而是少数，甚至是例外，只是“小金库”有大有小而已。
        2009年4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合制订和颁布了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》。此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。今年首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。为有效推进该项工作，党中央和国务院联手行动，将“小金库”和党纪处分挂钩，并发动群众来监管。
        近日，中央纪委又印发了《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为的处理依据作了明确规定。足以可见，这次是动了真格。
        二、“小金库”产生原因及危害
        （一）产生原因
        “小金库”是账外资金的俗称。“小金库” 资金的主要来源是不合法收入，现实中常见的有私自截留单位收入或违法、违规获得的收入，非法收受的回扣等。“小金库”支出主要用于不能进入正规账务的灰色支出，常见的有发放国家规定之外的奖金、福利，公款消费，支付好处费、回扣以及单位行贿等。国家对私设“小金库”三番五次禁止，但这种现象屡禁不止，究其原因主要有以下几个方面。
        1.认识偏差。一些领导不是不知道国家财会制度的规定，而是认为国家财会制度规定限制太多，为办事方便私设“小金库”，认为“小金库”是业务活动的润滑剂，是辅路搭桥、沟通关系、寻求生路的秘密武器。有些领导为笼络人心私设“小金库”，认为私设“小金库”是为职工谋福利，调动大家工作积极性，只要不往自己腰包里装，就犯不了大错误，即使为此犯错误也无所谓。甚至部分领导干部存在认识偏差，利用“小金库”混水摸鱼，中饱私囊。由于这些原因，给“小金库”提供了滋生的主观条件。有些领导无视国家财经法规，授意、指使甚至强迫财会人员弄虚作假，截留收支、虚列支出。有的会计人员唯领导之命是从，整天为做假帐大动脑筋。
        2.私欲膨胀。由于“小金库”属违规设立、暗中存在，在管理、使用上不公开、不透明，更谈不上监督，同时，可为小群体、小集体带来利益。因此，“小金库”的存在等于给有些单位领导提供了一个可以任意支取现金，逃避监管的私人钱柜。小集体和单位一些职工对私设“小金库”有着共同利益基础，大多采取默认、放任的态度，一般不会主动抵制或举报。
        3.环境感染。外部环境感染是私设“小金库”的客观原因。某些行政事业单位的领导通过给上级或有关部门送礼，使本单位的某项事业或工作得到发展，便设置“小金库”，依靠“小金库”的资金来换取政绩。
        4心存侥幸。一是认为所做手脚天衣无缝查不出。二是认为给大家谋福利，即使被查出个人也不会承担责任。
        5.查处乏力。一是监督检查流于形式，在“小金库” 问题上对有关责任人和单位处罚太轻。一般“小金库”的钱都打着为单位和集体办事的幌子，只要没有明显的贪污痕迹，没有太出格的开支，大都轻易放过。一些检查单位对一年一度的“收支两条线”检查和财务审计不深入，对违反“收支两条线”规定的处罚力度弹性大，处罚不力。以罚代“刑”，只侧重处罚单位，不侧重处罚责任人，往往大事化小，小事化了，批评从严，处理从宽。特别是对私设的“小金库” 一收了之，对“小金库”。二是执纪人员业务上缺乏相应的手段与技巧。三是处理难，如一旦查出某单位“小金库” 问题，有关方面就会出面说情、打招呼甚至直接干预。使得违纪问题难以查实，使查处工作走过场，导致私设“小金库”行为屡禁不止，蔓延泛滥。
        6.责任难分。目前，由于实行党政负责干部“三个不直接分管”，单位“一把手”不具体分管财务，分管领导虽分管财务，但重大事项往往是领导集体研究和领导签字同意的，一旦被查出，责任就很难分清。个别人从小团体利益出发，认为设立“小金库”反正是为了大家，既不担风险，也出不了大问题。“小金库”资金大多数都是单位主要领导把持，账薄管理混乱、原始记录不全、无记帐凭证、无收支凭证、以白条记帐、甚至销毁票据等等，财务人员不敢过问，内审机构躲着走，得到实惠的职工往往对“小金库”守口如瓶，内部不报，外部又无帐可查，从而使执法行政部门无能为力。
        （二）“小金库”造成的危害
        其一，侵吞国家集体财产。“小金库”化大公为小公，破坏企业财务制度，使得大量资金游离于财务核算之外，单位效益缩水。“小金库”主要用于给少数或个别人任意提高福利待遇，动辄以各种名目滥发奖金、补贴，请客送礼，招待应酬，报销个人费用和职务消费开辟了通道，助长了奢侈之风，造成了国有资产的严重流失。
        其二，滋生腐败的“温床”。有的单位“小金库”即使设立出纳管理，也只是直接听命于“一把手”，本人只负责账面的简单记账处理，从不过问“小金库”支出款项的真实去向和实际用途，报销凭证也很不规范，“小金库”即使出现了问题也长期不会被发现，这就使“小金库”成为一些单位领导人员贪污、挪用公款的“温床”。
        其三，影响领导干部前途。“小金库”的客观存在本身就是违规违纪行为。“小金库”问题一旦被查处，主要责任者和其他有关人员将受到处分，对主要领导也要进行责任追究，当事人的家庭及本人前途都要受到影响。此外，以单位名义或个人名义利用“小金库”向上级部门、关系单位或个人“进贡”，即使用公款行贿，如果达到一定数额，相关人员也会被追究刑事责任。
        其四，诱发职务犯罪。由于“小金库”本身是暗中存在，因此，其管理绝大多数不规范。从“小金库”的设立、到支出、收入以及做账往往由极少数人甚至一个人知晓并管理，且是单位负责人或领导心腹。“小金库”诱发的职务犯罪案件涉及人员主要是单位“一把手”和具体经办的财会人员、管理人员等。可以说，单位“一把手”和财会人员已成为因私设“小金库”导致职务犯罪的频发涉案群体。
        三、治理“小金库”的良策
        “小金库”的存在，在滋生贪污腐败现象的同时，也导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国家资产严重流失，削弱政府宏观调控能力，影响经济平稳较快发展，并助长私分公款及送礼、吃喝玩乐等公款消费的腐败之风。为此，要借中央纪委、监察部、财政部、审计署联合开展“小金库”专项治理之机，从源头上进行预防和治理，彻底清理“小金库”，使其不再腐蚀人的思想，滋生腐败行为，危害国家的财务管理和廉政建设。遏制“小金库”的发生，使其“春天”不再到来。
        第一、加强教育培训，筑牢思想道德防线。通过对单位“一把手”的财经法规教育和财会人员政治素质培训，促使其依法行政、廉洁自律；从思想上解决问题、使领导干部特别是单位一把手认清“小金库”的严重危害性。产生“小金库”实质上是一种领导行为，只要单位主要领导不同意、不默许，“小金库”就产生不了。同时还要结合典型案例，用发生在身边的人和事进行教育警示，增强遵纪守法意识。
        第二、健全内部控制，实行责任追究制。要努力完善相关的法律法规，细化对“小金库”问题的处理标准，增强执纪执法可操作性。要建立和完善单位内控制度，严格执行“收支两条线”管理，完善会计集中核算，推行财务集中收付等制度，进一步增强单位财务管理和资金收支的透明度等。要建立和完善“小金库”问题“一把手”责任追究制，改革财会人员的现行管理体制，对财会人员的任免、考核、奖惩，一律实行 “双重管理”、“双轨考核”、“定期轮换”。通过建章立制，堵塞漏洞，从源头上预防“小金库”的形成。
        第三、建立联合办案机制，用“重典”严惩不贷。纪检、财政、审计等机关要把查处“小金库”作为一项重要内容来抓，建立联合办案机制，实现信息、资源共享，形成监督合力，把查隐患、堵漏洞、搞整改作为工作的重点，一旦发现问题，决不能重检查轻处理，对屡查屡犯的单位领导要就地免职，并及时曝光以教育广大干部和群众，触犯刑律的要依法追究刑事责任，绳之以法，决不能手软，更不能使其逍遥法外不了了之。
        第四、提高执纪执法部门队伍素质，增强查办能力。实践证明，提高执纪执法部门队伍素质，是清理“小金库”的根本保证。要对执纪执法人员定期或不定期进行业务技能培训，探索检查“小金库”的技巧和方法，增强执法人员过硬的业务素质，提高执法质量和水平。
        第五、建立健全监管制度，铲除腐败滋生的“温床”。对设立“小金库”的单位建立廉洁污点档案，把“小金库”问题纳入到各单位党风廉洁建设中进行考核，实行党风廉洁建设不达标的一票否决制度；进一步规范基层党员干部的行权用权行为，强化监督制约，一方面强化内部监督，通过完善机制，切实发挥上级部门监督、领导班子内部同级监督、群众监督、单位内部财务、审计监督的作用，另一方面强化外部监督，发挥公众监督、舆论监督和媒体监督的作用，通过设立“小金库”问题举报箱，公布专门举报电话，制定举报奖励制度，进一步拓宽查处渠道，增强监督效果。同时要强化制度的刚性原则，提高执行力，设置“高压线”，只要设立“小金库”就是违规违纪，按规定严肃处理，情节严重构成犯罪的坚决移交司法机关，追究刑事责任。
        四、盘查“小金库”的技巧
        一是突击盘查法。突击盘查库存现金，检查库存现金实存额与帐面数是否一致，若不相符，则查明原因，顺藤摸瓜，一追到底，挖出"小金库"。
        二是帐户核对法。查实被审查单位的银行开户情况，再同被审查单位提供的资料进行核对，若有其他帐户存在则说明该单位有"小金库"帐户。编制银行存款调节表，核实银行存款余额与银行对帐单余额是否相符，若不相符，逐笔勾核，从中发现是否存在"小金库"问题。
        三是收入票据核查法。全面了解被审查单位经济交往活动范围，掌握各种收入的来源是否全部计入单位法定帐，同时严格审查，单位收入票据统购、使用、缴销、结存情况，清点所提供票据存根是否完整；发票编号是否连续、填写项目是否齐全、大小写、金额、复写字迹是否一致；有无涂改现象；作废的票据是否加盖"作废"戳记等。 
        四是支出追查法。通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项转作"小金库"的情况，特别注意审查白条抵库、自制票据的真实性；开支较大的基本建设、大件办公设备购置、一次性金额较大的开支等。
        五是往来款项核查法。重点关注是否违规出借资金或投入资金的情况，跟踪其利息收入或收益去向；关注长期挂帐的情况，是否存在资金已收回，但资金未在帐面上反映的情况；关注"应收帐款"、"其他应付款"等债务类会计科目，是否存在应当属于收益性性质而挂帐的情况，进而跟踪收益的完整性，核查是否存在"小金库"。（李前峰）