袁观清:改革创新 系统推进 筑牢工程建设领域监管网络
当前，随着经济社会迅速发展，工程建设项目不断增多。2008年以来，长沙市政府投资和使用国有资金立项、开工、竣工的工程建设项目达1006个，其中投资规模在5000万元以上的项目264个，项目投资总额达1020多亿元。工程建设领域因其资金流量大、监管体制机制尚需不断完善，往往造成“工程上马、干部下马”情况成为腐败易发高发、人民群众密切关注和反映强烈的重点领域。近年来，长沙市作为全省预防腐败试点城市，面对重点项目多、战线长、涉及面广等特点，积极应对工程建设领域出现的新情况、新任务，紧紧围绕建立健全惩治和预防腐败体系，结合工程建设领域专项治理，以构建综合监管体制为着力点，创新思路，狠抓重点，环环相扣，积极探索系统综合监管，取得了较好成效。全市工程建设呈现出程序透明、管理规范、信息公开、参与踊跃的良好局面，有力促进了全市经济社会又好又快、率先发展。
一、主要做法
（一）筑牢前期管理防线，切实解决“准备不足”的问题
加强工程项目建设前期管理，是有效防止建设程序混乱、项目准入竞争准备不充分，切实加强项目建设监管的根本前提和重要基础。为此，我们坚持提前介入，关口前移，对项目前期工作实行全过程管理，为项目建设顺利推进和进入有序竞争打下良好基础。
1、加强项目库建设。成立了市政府投资管理局，专门负责政府投资项目前期管理等工作。围绕建设一个储备规模大、质量高、机制健全的项目库，建立了统一的政府投资项目库，制定了《长沙市项目库管理办法》，对项目库实行信息化动态管理。每年10月份就开始由各相关部门根据项目建设规划向投资主管部门申请下一年度项目入库，所有项目必须经投资主管部门组织会审后才能批准入库，入库后才能立项。去年来，共收集入库项目1132个，总投资6770亿元。在入库项目基础上，筛选编制《长沙市重大项目本》，确定重大项目467个，总投资5966亿元，确保了建设项目准备充分、来源充足。
2、坚持阳光科学决策。加强立项论证，确保工程建设的必要性和可行性。凡政府投资200万元以上的项目必须先经过市政府批准，投资规模在1000万元以上的项目还需市长办公会或政府常务会议决定后，才能批复立项。未经获得立项批复的项目，不得安排财政资金。严格实行年度投资计划，政府年度投资项目需要调整的，必须报市政府常务会议或市长办公会议批准后实施。同时，我市坚持实行阳光决策、开门决策。对一些密切关系民生的重大工程项目建设决策，在报刊媒体上征求公众意见，聘请市民作为专项工作顾问，实行市民代表列席政府常务会议和市长办公会议制度，率先全国实行市政府常务会议电视、网络、广播等媒体向公众全程同步直播。研究西湖文化公园建设时，20位市民代表在市政府常务会上，就如何规划建设好公园、创新建设方式等各抒己见、建言献策，切实提高了政府决策水平。
3、严格项目前期审查。由于项目前期审查不到位，投资规模限定不严格，致使建设利润空间过大，既增加了政府投资成本，又容易导致一些人通过违规违法手段中标。为此，我们严格项目投资估算、设计概算审查，坚决杜绝边勘测、边设计、边施工的“三边工程”，将工程建设项目利润压缩到合理空间。初步设计按照“投资估算控制设计概算”的原则进行限额设计，没有完成可行性研究报告审批的项目不得进行初步设计审批，完成初步设计审查后必须编制设计概算报告向概算审查部门报审，设计概算超过投资估算10%，必须重新报批可行性研究报告或修改初步设计。同时，招标控制价必须经相关部门评审后才能开展招标工作。今年来，通过对16个政府投资项目的工程可行性研究报告进行评估评审、优化方案，审减投资7.69亿元，审减率达27%。湘江银盆岭大桥与潇湘大道互通通过优化设计审查，节约投资4000多万元，大大降低了建设成本。
4、创新项目建设方式。为了进一步强化项目建设责任主体，充分做好市场竞争准备，由原来的项目建设指挥部模式改为项目法人制和代建制。政府投资项目原则上都实行项目法人制，由项目法人负责项目的建设、管理和运营。对非经营性政府投资公益性项目实行代建制，成立了市政府投资公益性项目代建制指导协调办公室。通过招标的方式，由专业的项目管理公司负责投资建设，建成后交付使用单位。近年来，市本级市政府第二办公楼、新河三角洲“两馆一厅”、湘江长沙枢纽工程、过江隧道以及市老干活动中心、市第十五中学教学楼、市公共卫生中心、长沙职业技术学院新校区等重大建设项目都实行了项目代建制，天心区投资3亿元的农民保障住房项目天悦嘉园实行代建制，取得较好效果。切实改变以往政府投资项目“医生盖医院、老师建学校、干部管施工”的状况，为防止项目超规模、超标准、超概算找到了一个好“管家”。
（二）筑牢公开招标防线，切实解决“围标串标”的问题
工程招投标是工程建设领域的核心环节，也是监管难以到位、容易产生腐败的敏感地带，特别是当前“围标串标”的问题还普遍比较突出。基于此，我们围绕公开公平公正，不断创新方式方法，健全工作机制，加大监管力度，促进工程招投标规范有序进行。
1、建立统一的公共资源交易平台。2008年7月成立了市公共资源交易中心，归口市发改委管理，将监管部门从事交易操作的人员和编制划归中心统一管理，使其人、财、物与监管部门彻底脱钩，实行管办分离，切实解决建设工程招投标多头管理、各自为政、不利监督等问题。内五区国有投资的工程建设、产权交易、政府采购、医疗器械等交易招标投标活动，全部进入交易中心交易，实行“统一政策法规、统一公共资源交易平台、统一评标专家库和监委库、分行业监管”的操作模式。中心建筑面积达
2、建立土地网上招拍挂制度。积极运用现代信息与网络技术，开发了国有土地使用权网上交易系统，出台了《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让办法》，凡在长沙市国土资源交易中心招标、拍卖、挂牌出让的国有建设用地使用权，一律采用网上挂牌交易的方式，从网上发布挂牌出让公告到网上成交、下载成交确认书，整个过程全自动全封闭进行，管理方基本做到“无为”；申购方也只能按系统规定程序操作。第一宗国有建设用地使用权在网上挂牌出让，网上竞价达76次，溢出起始价6亿多元。2008年来，共完成土地网上成交173宗，涉及土地交易金额172.4亿元。切实提高了交易效率，规范了市场秩序，基本杜绝了串标、围标、劝退、地霸、现场冲突等现象，促进了公平竞争。
3、严格规范招投标行为。全面实行工程建设项目公开招投标制度。下发了《关于重申招投标有关规定的通知》，进一步明确严禁规避招投标、严格执行进场交易等有关规定及相关责任追究。去年来，结合工程建设领域专项治理，对2008年来1000多个市政府投资和使用国有资金、应该进行招投标的工程建设项目进行了地毯式的排查，逐项建立台帐，坚决防止以“化整为零”、通过会议指定承包等形式规避招标和进行场外招标。近年来，应招标工程招标率、应公开招标工程公开招标率、应招标建设监理项目招标率、应入场招标工程入场交易率等均达100%。总投资240多亿元的地铁工程1号线和2号线勘察设计、施工、监理及咨询等项目招标共计60多个，全部依规依程序进行。评标专家从全国范围内抽取，专家到达长沙下飞机之后才告知评标事项，进行全程封闭管理。总投资63亿元的湘江长沙枢纽工程项目招标公告，在中国采购与招标网、湖南招标投标监管网及长沙公共资源交易网上发布，全部由全国范围内的专家进行封闭式评标。营盘路湘江隧道等工程建设项目招投标严格程序管理、不走过场，对于前来参与投标的单位，按照公平、公正、公开的原则，由纪检监察、建委、招标办联合严把投标单位资格审查关，最大限度杜绝串标、围标等不法行为。严肃查处招投标违法违规行为。2009年，针对检查发现的一些违规行为，以市政府的名义通报了禁止接受中铁大桥局集团某工程公司等4家企业1年内参加我市市本级政府投资项目的一切建设活动；禁止接受陈某等4人1年内参加我市市本级政府投资项目的一切建设活动。
（三）筑牢标后监管防线，切实解决“低中高结”的问题
为遏制“低中高结”现象，我们实行严格的标后监管，防止“低中高结”、随意变更等问题的发生，促进招标投标活动的规范有序进行。
1、严格控制转包分包。加强对工程实施过程中中标单位履约情况的监督检查，严禁中标企业转包和违法分包。严格按中标价格签订合同，工程款项只能支付到中标人基本账户。落实现场监管责任，加强对施工企业、建造师现场管理，对项目经理在建项目实行电子压证，在电子信息平台上予以注明。建立定期不定期联动执法检查制度，每年由市纪检监察、建委等相关部门对各政府投资项目检查一次以上，建设质检、安监、招标等各相关执法机构每季度有针对性的抽查一次，对重点项目随时检查，发现问题及时整改，问题严重的追究相关单位和人员责任。
2、严格资金“双控”管理。政府投资项目资金由项目建设单位和市财政局在银行开设“双控”账户进行管理，资金使用时项目单位必须严格按照相关财务管理和财务总监联签等规定，对资金使用计划进行审核；财政部门必须按项目投资计划及工程建设进度拨付资金。项目竣工验收前的工程款支付累计额原则上不得超过合同价的70%，需超比例支付的，必须事先报财政部门和审计部门审查批准，严禁超概、预算支付。从2009年9月份正式启动“双控”管理以来，81个项目单位在银行开设了“双控”账户150个，累计支付资金3934笔，共计金额216.9亿元，拒付245笔共计10.39亿元，有效堵截了资金监管漏洞。
3、严格工程评审制度。针对政府投资项目预算、工程结算和重点建设项目审计分别由财政、审计承担，投资的执行与监督职能未能分离、评审效果不理想的状况，我们于2008年组建了政府投资审计专业局，隶属市审计局管理。较好地实现了政府投资项目决策、执行、监督职能的适度分开，初步形成了既彼此协调配合、又相互监督制约的政府投资评审体制。建设规模标准和投资概算一经审批，一律不准随意变更。对项目投资概算初编及调整的审查，实行委托中介机构初审、市发改委核审、市财政局和审计局抽审的三审制度，严防“低中高结”。2008年来，共完成政府投资审计项目241个，核减财政资金28.7亿元，有效地降低了建设成本，减少了财政投入。
4、严格工程设计变更。严格工程变更审批管理程序。政府投资项目发生特殊情况且不是由于人为原因造成的工程内容或工程量增加，必须由施工单位提出并提供相关资料，经项目建设单位（或代建单位）和设计、监理单位及行业主管、投资主管、审计、财政部门共同确认。严格实行现场工程量签证制度。项目建设只有因政策性调整、不可抗力因素或不可预见因素需要且可以进行工程变更的，必须由项目建设单位事先提出变更方案，按规定程序报原审批部门审查批准后方可进行工程变更。投资规模发生变更的，必须事先报投资主管部门会同相关部门按程序审查批准。市政工程投资变更超过100万元且可独立实施的工程，必须通过施工招标再行确定中标单位。对一般设计变更实行台帐管理，按一定比例随时进行抽查。对在抽查中发现的变更依据不充分、资料不齐全、程序不到位、费用计算不准确等，要求项目法人予以纠正，已支付的费用责成扣回；情节严重的，依法追究相关责任。
（四）筑牢立体监管防线，切实解决“源头治理”的问题
工程建设领域涉及面宽，对一些领导干部诱惑力大，领导干部特别是居于权力核心的单位主要领导干部容易腐化，必须强化举措、多管齐下，构建立体防范网络，使之不想腐败、不能腐败、不敢腐败。
1、推行“双告知”制。对重大投资项目进行“双告知”谈话和项目负责人谈话，对存在轻微信访问题的单位和个人实行诫勉谈话、廉政谈话、信访约谈、发函提醒。实行双重合同制。根据防腐保廉的需要，在签订施工项目合同的同时，必须签订《廉政合同》。近两年来，我们共进行项目谈话850人次、发函1400多份，切实做到了防微杜渐。同时，深入探索廉政文化进重点工程指挥部。建立了轨道交通公司和代建指挥部两个廉政文化建设示范点。轨道交通公司开展了“最佳廉政格言”征集、旁听职务经济犯罪案件庭审等活动，定期发送廉政短信。代建指挥部组织全体员工开展宣读一份誓言、重温一篇文章、接受一次洗礼的“三个一”教育活动，把廉政文化建设同项目建设有机结合起来。
2、推行派驻巡查制。为促进日常监管常态化，实行了重点工程建设项目纪检监察人员派驻制度和巡查制度。对建设工期2年以上的重大项目实施派驻，对工程招投标、资金使用、项目预决算等环节进行重点监督，市纪委选派3名调研员常驻市代建工程建设指挥部、市轨道交通集团有限公司和湘江长沙枢纽工程有限公司。对建设工期1年以内的组织人员进行巡查，每年重点巡查10个左右，每个项目巡查1-2次，每次巡查1个星期，纪委全程跟踪巡查，使重点工程项目监管实现制度化、规范化。近两年来，我们通过派驻和巡查等方式及时发现和纠正违规行为40多次，找相关人员廉政谈话25人次。
3、严肃查处案件。查办违纪违法案件是推进工程建设领域反腐败工作的重要手段。我们针对工程建设领域腐败案件易发多发的现象，畅通信访渠道，整合办案资源，认真研究案发特点和规律，不断加大办案力度，始终保持查办案件的高压态势。2009年，共查处发生在工程建设领域的案件85件，涉案人员87人。查处了市建委、市交通运输管理处、望城县建设局、芙蓉区国土局原负责人等有影响的腐败案件，查处了长沙高新区东方红镇麓松路违规邀标等违法招投标程序的案件4起，处分4人，有力地震慑了腐败分子，推进廉洁工程建设。
当前，虽然各地在加强工程建设领域监管上进行了有益尝试和探索，很大程度堵塞了漏洞，但也还存在一些普遍性的问题：一是项目前期管理意识不强。由于目前一些项目上马过于仓促，前期准备不充分，导致有时前期管理意识弱化，前期管理粗糙，工程建设设计不深、可研不准、程序不严，为后期监管带来困难。同时，难以避免地造成工程造价过高和利润空间过大，为围标串标埋下了隐患。二是围标串标方式不断翻新。由于受利益驱动和有关法律、法规还不够完善，有的投标单位不断使出新花招进行围标串标，有的甚至到了不惜一切手段的程度。在我市前段的一次公开招投标中，有一个单位为达到围标串标的目的，指使人员到现场偷取另一个投标单位的标书，幸好被及时发现，给予严肃处理，才使其没有得逞。同时，各地区之间联合打击围标串标力度不大，在我市还有些外省的公司打“游击战”到处进行围标串标。三是中介机构不“中介”的问题突出。由于目前普遍对中介机构监管乏力，加上有些招标中介机构法律意识不强，接受招标单位委托后，往往不是精心组织公平公正公开搞好招投标，而是去帮助一些投标单位围标串标，没有发挥好中介职能，甚至对围标串标还起了推动作用。四是“低中高结”难以遏制。受追求利润最大化的影响，有的施工单位通过变更设计、增加施工成本等途径想方设法加大工程建设投资，达到“低中高结”的目的。还有的“低中高结”不成就干脆偷工减料，直接影响工程质量。
二、后段打算
为进一步加大政府投资项目监管力度，特别是规范招投标行为，前段时间，我们通过深入广泛调研，认真研究相关政策和法律法规，剖析一些围标串标典型案件，提出了防止围标串标10条举措。前两天，市招投标领导小组会议又进行了专题研究，决定在8月上旬召开一个全市招投标工作会议，通报近年来招投标违纪违法的典型案件，以市政府的名义下发一个防止围标串标行为的文件，文件目前正在审签当中，主要是通过制定10条措施遏制围标串标行为。
（一）实行招标前期准备工作审查制。必须对工程建设项目可行性研究报告进行充分论证，严格投资估算、设计概算审查，降低工程造价，具备招标条件的，才能允许开展招标。招标公告和招标文件不得设置排斥潜在投标人的资质等级要求、类似工程业绩或其他不合理的限制条件。重大项目的招标文件由监察、发改、财政、审计和项目行政监管部门进行会议联审，杜绝违法违规和针对性招标条款出现；非联审项目，招标文件由行政监管部门审查后报市政府招标投标领导小组办公室备案。
（二）优化招标投标流程。分类制定全市统一的评标办法，减少业主、评标专家的自由裁量权。优化招标投标流程，取消投标报名环节，实行资格后审。所有政府投资项目一律由投标单位按照招标公告要求直接到交易中心购买招标文件，评标委员会必须按照招标文件载明的资格条件对所有投标单位进行严格审查。
（三）实行投标单位法人承诺制。招标金额1000万元以下的政府投资项目采用书面承诺，由投标单位法人代表亲笔签署书面承诺书，现场提交；招标金额1000万元以上（含1000万元）的项目投标单位法人代表和拟任项目负责人必须亲自到交易现场，签署承诺书。省内企业的法人代表必须亲自到场，省外企业必须是法人代表或长沙分公司负责人持授权委托书亲自到场。
（四）实行投标保证金集中管理制。投标保证金统一由公共资源交易中心设专用账户代收代退及保管等。投标保证金一律按国家有关规定的上限值收取，并必须通过投标人的基本账户以银行转账方式缴纳和退还。招标代理机构及其他单位和个人不得以任何名义收取投标保证金。
（五）实行投标企业、代理机构围标串标不良行为记录制。投标企业有围标串标行为和代理机构对围标串标行为未制止的，由行政监管部门依法予以处罚，记入不良行为记录，并在全市统一的招标投标违法行为记录公告平台公布。对投标企业认定围标串标行为的，禁止其2-5年内参与政府投资项目投标；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对代理机构由于管理不善组织不力导致出现围标串标行为发生的，禁止其2-5年内参与政府投资项目招标代理业务。
（六）推行国有投资项目自行招标制。对具备自行组织招标能力的国有投资项目法人，可核准项目单位自行组织招标；由公共资源交易中心负责组建全市统一的非盈利性政府投资招标服务机构，对不具备自行组织招标能力的国有投资项目一律委托该机构组织招标。在全市统一的招标服务机构成立前，由发改会同财政、审计、行政监管等部门组建全市统一的招标代理中介机构库，实行招标代理机构按资质等级和类别从库中随机抽取，每年确定每个中介机构获得抽取机会的最高上限。建立科学、严格的入库和退出机制，每年按一定比例进行淘汰和更新。
（七）实行无业主评委评标制。政府投资项目招标人不派代表参加评标委员会。技术复杂、有特殊要求的项目由招标人在评标前对项目情况进行说明，评标开始后，评标委员会以外人员必须退出评标现场。
（八）实行评标专家、监委过错责任追究制。所有进场交易项目，评标专家、监委原则上分别从省政府综合评标专家库长沙分库和长沙公共资源交易监委库中随机抽取。加强对评标专家、监委管理，建立绩效考核和考勤评价制度，实行过错淘汰。专家、监委行为违反相关法律法规的，要依法追究相关责任。
（九）强化招标监管责任制。在公共资源交易中心设立专门的监管机构，加强开标现场监管，建立行业监管、监委监督、平台监管的立体监管体系。行政监管部门实行标后监管责任制，项目开始实施1个月内，必须到现场开展不少于1次对中标单位履约情况的监督检查，严禁中标企业转包和违法分包，严格按中标价格签订合同，工程款项只能支付到中标人基本账户，严格实行建造师（项目经理）在建项目压证制度；招标人必须依法要求中标单位严格履约，招标人违反有关法律法规规定，允许投标人资质挂靠或变更项目负责人（或项目部主要人员更换30%及以上）的，对招标单位相关人员依法给予处理；对监管不力的单位实行行政问责。
（十）实行查处围标串标联动制。对有不同投标人的投标文件内容存在非正常一致等10种情形之一的，认定为串通投标。对参与围标串标的行政监管部门、招标人、招标代理机构、评标专家或者发现围标串标行为没有及时制止和报告的，对单位和责任人依法依规给予行政处理。加强诚信体系建设，建立统一的招标投标违法行为记录公告制度。各有关部门对于应当公告的违法行为和典型案件，必须及时在全市统一平台上进行公告。由监察机关牵头，公安、重大项目稽察办等有关部门相互配合，商请检察机关参与，跟踪重大项目，查实惩处围标串标的典型案件，坚决遏制围标串标行为。
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