攸县农村基层党风廉政建设的调查与思考
加强农村反腐倡廉 构建和谐新农村
——来自攸县农村基层党风廉政建设的调查与思考
黄桂娥
基础不牢，地动山摇。长期的农村改革实践证明，农村基层党风廉政建设事关农村政权稳定，事关农村经济发展，事关新农村社会和谐。近年来，攸县积极探索基层组织建设与党风廉政建设齐头并举工作思路，制订出台了《攸县村级组织工作规则》，就基本组织体系、基本职责任务、基本管理制度、基本待遇保障、基本工作方法等五基“内容”进行了党风廉政建设内容的补充完善和规范细化，取得较好成效，同时，也还存在一些亟待研究解决的问题。
一、主要做法
（一）责任分解系统化。每年下发《关于印发〈农村党风廉政建设工作责任分解〉的通知》，县委书记与各乡镇党委书记签订《党风廉政建设责任制和推进惩防腐败体系建设工作承诺书》，建立了“一把手”负总责，分管领导各负其责的领导体制与工作机制。各乡镇党委主要负责人与各村和乡镇直单位主要负责人签订责任书，把责任分解到人到岗；同时严格责任考核和责任追究，确保层层落实责任、落实工作。
（二）廉政教育多样化。开展全面培训，以乡镇和县直机关涉农局行为单位，利用党校和乡（镇）、村党务活动室为平台，与送政策、送科技下乡相结合，每年举办各类党纪条规培训班近100余期、培训农村党员干部1500余名；大力开展正反典型教育、廉政文化进农村社区活动，利用全县已建设成33个乡村大舞台，每年组织县花鼓剧团等文化单位下乡进村演出反腐倡廉节目,从思想上引导乡村干部筑牢反腐防线。
（三）队伍管理规范化。一是选优配强村级班子。大力实施“能人治村”，注重选拔政治素质高、群众威信高，带头致富能力强、带领群众共同富裕能力强的“双高双强”型优秀人才进入村班子；同时,乡一级配齐纪委副书记，村一级配齐纪检委员，强化基层纪检监察力量。二是健全监督制度。落实村支书、村主任任前谈话制度和年度述廉述责制度、民主评议制度、任期届满和离任经济责任审计制度，不断加强村干部队伍监督制约，有效规范权力运行。三是推行“六个一”活动。即：村党支部书记、村委会主任每年进行一次工作述职；村组干部每年到全村各农户走访一次；村主干每季到村民小组召开一次宣讲会议；每月开展一次接访活动；每年联系一个发展项目；党员每年联系一名困难户，切实转变了干部作风。四是注重激励保障。加大财政转移支付，按照年均5万元的标准下拨到村，对村干部给予结构补贴，让村干部收入有保障；畅通提拔使用渠道、加大表彰奖励力度、提供参政议政平台等措施注重政治激励，让村干部干好有希望；推行村干部养老保险制度、医疗保险制度、离任村干部生活补贴制度等“三保险”制度，让村干部退后有所养。
（四）村务管理阳光化。一是全面推行党务公开、村务公开和“四议两公开”。党务公开：即对村组织设置、干部调整等16项党务工作内容按固定、定期、随时三种方式进行全面公开；村务公开突出政务、事务、财务三个方面；“四议两公开”：即凡村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，要按照村党组织会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，并对决议和实施结果公开。二是推行村级财务“双代理”制。在全面推行村账乡代理制度的同时，今年，全面启动了资金代理制度，除规定的备用金外，所有现金实行专户统一管理、收支两条线、分级限额审批。三是推行“一事一议”筹资筹劳实事审批制；四是推行村级社会救助评审团票决制。今年5月份，城关雪花社区通过组织评议，将低保对象1202人审减至1056人，评审后人均减少57元补助额。五是推行预案销号和绩酬挂钩制。村党组织、村民委员会每月初对全村主要工作进行统一安排，责任到人，明确标准和时间，月末根据工作完成情况逐一进行销号，季末各乡镇组织集中述职评议并排名，与村干部50%的工作性津贴挂钩，按月或按季实行奖惩。六是推行民事村代办制。村代办主要内包括手续和证照代办、补贴村代发、矛盾村里调、信息村里问、农资村里购、书报村里读等。
（五）监察问责经常化
（一）力抓专项检查。一是针对支农惠农政策落实方面存在的突出问题开展专项整治。突出对社保、民政、新农合等惠农专项资金管理及使用、惠农政策落实、减轻农民负担等情况的专项监督检查。去年来，通过检查，下发整改交办函54份，共清退违规涉农收费如超收耕地占用税、建房服务费、教育乱收费等30余万元，清退退耕还林补贴资金、粮食两补等各项惠农资金40多万元。二是针对损害农民群众利益的突出问题开展专项整治。下达《责令改正通知书》334份，取缔食品药品无证经营户22户，查处餐饮食品、药品违法案件26起。三是针对新农村建设任务落实中存在的突出问题开展专项整治。对落实计划生育、土地承包等政策中存在的问题进行联查并审，共追缴截留超计划生育抚养费350万元。
（二）力抓村级财务审计。2008年以来，对523个村级单位全面铺开了第六届村委会任期财务审计，审计资金总额21949万元，追回违纪违法资金总额158万元。对群众反映强烈的6个乡镇14个村开展了财务审计和清理整顿，目前为止共撤换和罢免村主要负责人6人，追回违纪违法资金150多万元。
（三）力抓案件查办。突出“四个必查”。即：影响农村发展和稳定的必查，群众反映强烈、损害群众利益的必查，存在群体性事件苗头的必查，属实名举报的必查。去年以来，共查处农村党员干部违纪违规案件43起，受政纪、党纪处分51人，诫勉谈话25人。
二、存在的主要问题及原因
（一）存在的主要“表象”问题
１．违纪违法行为呈多发态势。据统计，全县2004年到2009年共查处村级党员干部违纪案件103起，被公检法处理20起，已开除党籍13人，约占总违纪案件1/6，且逐年呈上升趋势。主要表现为：一是违反财经纪律案件多，且多为“窝案”。虽然实行了村级财务“双代理”制，在一定程度上减少了违纪违规行为，但实际操作中由于做帐员搞不清发票的真实用途且做帐时间延后性，致使仍存在入帐不及时、坐收坐支、公款私存、随意借支、虚报侵占集体资金等诸多不规范问题；二是贪污、挪用集体资金和国家项目资金案件较多。三是办事优亲厚友。有的乡村干部在惠农项目资金安排、工程发包、集体资产处置和宅基地审批等“好事”，优先安排给亲朋好友，从中收受好处费。四是不依法行政，失职渎职案件时有发生。主要发生在煤矿、森林防火等安全事故领域和计划生育、国有土地资源管理过程中，基层干部存在不作为、缓作为、乱作为而给国家和人民财产安全造成重大损失被追责。如黄丰桥某村主任为杨某错发二胎准生证被追责。五是妨害社会管理秩序案件，大部分是在处置乡村集体资产过程中等违反有关资源管理法规行为。六是违反计生法规案件较多。去年来，查处农村党员干部违反计划生育的案件有18起。
２．廉洁自律方面问题较为突出。一是作风漂浮，损害农民利益。一些基层干部对群众的感情越来越淡薄，不体察民情，不为群众排忧解难，引发集体上访的群体事件。二是挥霍公款、铺张浪费的现象仍然存在。一些乡村干部借外出开会、办事、招待上级领导等名义，公款吃喝，铺张浪费，有些甚至办私事也以招待费名义从村财务中列支。三是腐化赌博，道德败坏。有的基层干部利用职务之便与女下属搞不正当男女关系，有的聚众赌博和用公款赌博。
3．拉帮结派贿选反响较大。不少村尤其是集体经济较为富裕的村，在村委换届直选中存在违反规定拉票贿选问题。有的村干部拉帮结派，利用宗族势力排挤竞选对手，有的允诺当选后对选民给予“好处”，甚至有的出钱买选票，严重影响了正常的选举秩序和《村民委员会组织法》的实施。
4、“村官”问题引发群众上访多。农村干部贪污、受贿、挪用公款等经济违纪、违法问题，最易激起民愤，造成党群干群关系紧张，引发群众性上访，甚至出现集体访、越级访，严重影响农村的社会稳定。据不安全统计，去年以来，县纪委收到农村基层信访件共101件，其中反应村干部违纪违法的信访、上访件87件，占86.1%。
（二）对引发问题的原因分析
1．宣教不够深入，认识不到位。受村民自治、农户自主经营的影响，有的乡镇党政“一把手”和村两委干部在贯彻党风廉政建设责任制上思想认识不高，廉政教育流于形式，只是口头上说说，喊喊重要，工作上被动应付，不出大乱就行。在工作中怕招怨是非、怕捅娄子，对存在的问题不敢认真查处，想方设法“包着”、“捂着”。表面工作由乡镇纪委书记应付就够了。甚至有个别干部认为农村党风廉政建设抓得太紧会束缚手脚，影响经济发展和村干部工作积极性。有的村干部本身素质低，也因事务性工作多而杂，即使偶尔来学习几次也是敷衍了事，效果不佳，致使党员的在党意识淡化，政策理论水平下降，廉洁自律意识弱化，少数“村官”把自己看成一方“神圣”，或认为“山高皇帝远”，谁也管不着。
2．制度不够科学，执行不到位。虽然各乡镇都加强了制度建设，但仍存在联系实际不紧密、操作性不强、制约手段不配套等问题，致使一些地方或单位只是走过场，搞形式，制度也是墙上挂挂而已，执行不到位。如在决策方面，存在先由两委会决定，事后才告之村民，有的村则干脆由支书或村主任主事，直接拍板；又如村务公开虽然搞了很多年，但重形式轻实效普遍存在，有的政务、村务公开栏内容常年不换，有的该公开的事项不公开，有些公开的帐目不明细、不具体，村民看了云里雾里；村级财务虽然试行“双代理”，但多数并没有真正对村集体资金、资产和资源全面监督管起来，只是替村“代帐保管”，以至于给少数思想不健康的村级干部钻了空子。
3．监督不够全面，制约不到位。村级缺少专门的监督组织，村干部又不能像公务员一样，经常到村里集中办公，因此在一定程度上，出现上级监督“虚”、同级监督“弱”、下级监督“难”的现象，加上监督上级怕“穿小鞋”，监督同级怕“伤和气”，监督下级怕“丢选票”，对履行监督职责者缺乏保护机制，使得监督者不敢监督、不愿监督、不会监督；同时，党风廉政建设责任制的考核与责任追究相对薄弱，缺少比较规范的检查考核，特别是对村委会干部中非党员干部缺乏有效的纪律约束机制，在其违纪但不违法的情况下，罢免程序又难实施，很难处理，制约乏力。
（四）检查不够有力，惩处不到位。由于乡村纪检监察力量薄弱，如对涉农政策、资金及损害群众利益的不正之风方面，每年都是由县有关部门牵头仓促性地搞搞检查、个别抽查，之后要求整改一下、罚点款了事；在解决“三农问题”，查处违纪违法案件和涉农负担案（事件）方面，也有失之于宽、失之于软的现象，反而滋长了腐败。
三、对策思考
（一）立足固本清源，着力提高党员干部素质。要把农村基层党风廉政建设纳入基层组织建设的整体规划，常抓常议，一抓到底。一是在选人用人上，规范公开直选，将那些年富力强、有知识、有文化、公道正派的高素质人才推选到村级班子中；要做好村干部候选人的廉政考察鉴定，对思想不正、作风不良或家族势力重以及有贿选、搞非法组织活动的人实行一票否决；二是要实行民主评议淘汰制。进一步创新对村干部的民主评议方式，并注重结果运用，对廉政测评满意率低于50%的实行引咎辞职处理。三是在基层干部教育上，要不断创新教育载体、方法和内容，增强超前性、针对性和灵活性，积极营造廉荣贪耻的社会氛围，促进农村党员干部提高素质、转变作风。
（二）力促制度管用，着力规范基层干部行为。要严格执行已有制度，切实维护制度的严肃性和权威性；要进一步完善党风廉政责任制、村级财务“双代理”制和“一事一议”筹资筹劳实事审批制、财务审计等相关制度，并注重不断创新。如实行限额接待制度，建立村集体资金、资产、资源管理制度，把财务年度审计、任中审计和离任审计结合起来，让监督关口前移，并抓好落实，逐步形成农村基层惩治和预防腐败体系的长效机制，有效规范基层干部行为。
（三）强化监督检查，着力维护农民群众利益。真正构建覆盖乡村的监督网络，在农村设置监委会；进一步完善监事机制、村干部任期廉政承诺和向村民报告工作制等；进一步拓宽群众监督渠道，规范“三公开”，促使村干部按章办事。要重点围绕中央各项惠农政策落实、惠农资金管理和使用、农民群众关心的土地、财务等热点难点、农村综合改革推进情况、党风廉政建设责任制等情况开展专项整治，切实维护农民群众的根本利益。
（四）严格执纪执法，切实保障基层风清气正。要重点查办基层干部以权谋私、贪污受贿以及侵害集体和群众合法权益的案件，并对一些典型的违纪违案件进行公开处理，真正发挥查处一人、教育一片、稳定一方的作用。严肃查处在新农村建设中搞“假政绩”、“重要”工程的行为。畅通信访渠道，倾听群众的呼声，及时化解矛盾，注意研究基层党员干部发案特点和规律，不断提高执纪办案水平。
（五）力抓队伍建设，提升基层反腐倡廉能力。要进一步配齐乡村专职纪检干部、保障专门工作经费，加强业务知识培训，建立一支强有力的基层纪检监察干部队伍；要强化乡镇党委、政府职能，支持和指导乡镇纪委加大对村级的监督，把廉政教育，党务、村务公开等内容作为乡镇干部指导村组工作的重要方面，纳入对乡镇干部责任制考核的重要内容，结合年终考评实施奖惩。县纪委要加强对乡镇纪委的指导，统筹乡镇纪委办案力量，加大对农村基层干部违纪违法案件的查处力度，切实解决乡镇纪委在办案工作上存在的打不开局面等问题。加强纪检监察、组织、农经、财政、审计等职能部门之间的组织协调，打总体战，共同抓好农村党风廉政建设各项任务的落实，全力助推新农村又好又快和谐发展。（作者系中共攸县纪委副书记）
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