周农：以绩效评估推进政府管理创新
内容提要：政府绩效评估是地方政府管理创新研究的新视野,它从管理理念、机制以及方式方法等各个层面推进地方政府管理创新。绩效评估要围绕大局，推进政府管理理念创新；着眼结果，推进政府管理机制创新；突出效能，推进政府管理方式创新；注重结果运用，推进政府改善管理。
政府绩效评估是政府管理创新的一项基础性工作，也是实现政府战略目标、提高政府效能的重要手段和工具。以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体高度重视政府绩效评估与管理。2005年3月，温家宝总理在十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出：“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”。2008年2月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习的讲话中明确要求：“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步提出“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”
我省从2004年开始，结合考核为民办实事各项工作指标的落实情况，探索建立了以考核验收重点工作为主要内容的绩效评估机制，在全国产生了一定的影响。2007年，我省被确定为全国省级政府绩效评估工作联系点，2008年研究制定了政府绩效评估体系，绩效评估工作在全省普遍推开。通过几年的探索实践，积累了一些经验。由于绩效评估工作开展时间不长，有诸多的重大理论问题需要研究探索。笔者认为，政府绩效评估是政府管理创新研究的新视野,它从管理理念、机制以及方式方法等各个层面推进政府管理创新。以绩评估推进政府管理创新，既是政府管理的有力手段，也是绩效评估的意义所在。
一、绩效评估要围绕大局，推进政府管理理念创新
政府绩效评估的目的就是通过绩效评估增强各级政府及其部门的绩效意识，持续提高各级政府的行政效能，调动和引导各方面的力量，更好地服务于中心工作，服务于改革发展大局。政府管理的出发点和落脚点就是通过调动一切积极因素，全面完成政府的既定目标和任务。目标的一致性决定了作为从企业借鉴而来的绩效评估对推进政府管理创新具有重要的作用。政府管理实践的创新首先是以政府管理理念的创新为前提的。所谓政府管理理念，就是政府在公共行政活动中的价值判断。绩效评估的引入深刻地影响了政府的行政思想、行政意识、行政道德以及行政习惯等影响政府公共行政行为的行政观念，为政府管理的价值取向作出了规范性和引导性的判断。我省开展绩效评估的实践证明，只要紧紧围绕政府的工作大局开展绩效评估，绩效评估就能在推进政府管理理念创新中发挥引导和推动作用。
一是围绕政府实施重大战略开展绩效评估，强化责任行政理念。绩效评估的作用在于引导、帮助被评估对象实现其战略目标，以及检验其战略目标实现的程度。因此，绩效评估指标的设定和选择必须从评估对象的战略目标出发，根据战略目标来设定和选择绩效评估指标。而战略目标的实现是通过一个层级一个层级分目标地实现来保证的，因此绩效评估也是分层级的。这就客观要求一定层级的绩效评估指标必须与同一层级的目标一致，并服从、服务于同一层级的目标。每个层级有每个层级的目标和任务，各层级必须对本层级目标和任务的完成负责。近年来，我省提出了要大力推进“一化三基”、加快“两个转变”、建设“三个强省”、守住“四条底线”、推进“四化两型”等战略，全省各级在开展绩效评估时紧紧围绕落实这些战略，以规划为指针，以绩效为目标，以评估为手段，建立科学的考核评估体系，细化各阶段的规划指标，把事关全局的重大改革措施、重大建设项目作为评估重点，建立健全责任制度，将重点工作任务分解到各地区、单位和部门，做到件件工作有着落，不仅强化了各级政府及其工作人员的责任行政意识，同时也有力地推动了责任制体系的健全和完善。
二是围绕保障和改善民生开展绩效评估，强化人本行政理念。改善和保障民生，确保人民群众得到实惠，是各级政府工作的出发点和落脚点，也是我们开展绩效评估的出发点和落脚点。政府是为了实现单个个体无法有效实现的公共利益而产生发展的，政府本身起源于人们的公共利益，政府的绩效目标自然应该以人的公共需要的满足为最终归宿；以人为本，不断实现人们的公共福利，自然应该成为政府管理的终极价值所在。目前个别地区存在的“政绩工程”、“形象工程”以及由此导致的“豆腐渣工程”，危及人们的生命和财产安全，脱离了公共需要，是以官为本、以权为本的不良价值取向。绩效评估要求政府转变这种不良价值取向的管理理念，促使政府实现的绩效真正符合人们的公共需要。这些年来，我们一个很重要的经验，就是在加快发展经济的同时，坚持为民办实事，围绕改善和保障民生，探索建立了比较完善的考核工作机制和一整套指标体系。比如，去年我省投入350亿元，在就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫生、棚户区改造、道路畅通、环境治理等方面着力实施一批民生工程。在绩效评估中，以这些项目为重点，把人民群众同意不同意、满意不满意作为政府工作是否取得“绩效”的唯一标准，把民生项目的落实作为绩效评估的重要内容，促进各项民生工程按期、保质完成。绩效评估充分关注公民个体的价值观和利益，进一步强化了政府对社会公众需求的回应力，促进了政府与公众关系的改善，有力地强化了政府以人为本良好价值取向的管理理念。
三是围绕促进和谐社会建设开展绩效评估，强化服务行政理念。构建和谐社会是社会主义的本质要求，也是我们开展绩效评估的重要目标。当前，我们正处在经济社会加快发展时期，各种体制机制性矛盾不断凸显。开展政府绩效评估，就是要牢牢把握保稳定这一基础工作，适应人民群众加快发展的新愿望、新期盼，着力营造和谐发展的社会环境。而且越是在困难多的时候，越是快速发展的时候，越要重视社会稳定和和谐社会建设。和谐社会建设是以服务型政府建设为前提的。只有各级政府始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持权为民所用，利为民所谋，情为民所系，切实维护人民群众的根本利益，坚决纠正损害群众利益的不正之风，不断提高自身的服务质量，努力满足人民的公共服务需求，社会和谐才能得以实现。因此，要将政府服务群众、服务企业、服务基层的有关工作纳入评估范围，促进各级政府各部门提高服务效率和质量，更加关心公众的意愿和要求，主动寻求更有效的方法和途径为公众提供方便和福利；将社会治安综合治理、重大责任事故、群体性事件等纳入评估体系，督促各级政府各部门建立健全责任机制，正确处理人民内部矛盾，为经济社会发展营造良好环境。近年来，我省环境污染问题日益突出，严重影响人民群众的生产生活和身心健康。去年，我省把三年污水治理行动计划、节能减排等内容列入评估指标体系中，通过绩效评估，引起各级党委、政府的高度重视，实现既要金山银山、更要青山绿水的目标，使全省人民真正安居乐业，增强湖南的长远竞争力，收到了较好的效果。实践证明，服务行政在体现了“为人民服务”这一道德选择的同时，更是一种政府管理模式和体制的创新选择，是一种政府管理新范式。
二、绩效评估要着眼实际效果，推进政府管理机制创新
传统政府管理强调规则和程序的重要性，尽力遏制人格行政的随意性。绩效评估强调以结果为本，强调管理的实际效果，追求政府管理绩效的有效改善，要求放松规则，简化行政管理中繁杂的管理程序和规定，充分发挥公务员的主动性、积极性和创造性。公务员不仅要对过程负责，而且要对结果负责，从而逐步转变政府工作人员唯规则是举的消极型管理理念，建立对结果负责的主动型管理理念，创造性地开展工作，以切实改善政府管理绩效为目标。这种结果导向型的管理必然推动政府管理机制的创新。
一是推动政府决策机制的创新。政府绩效评估强调以结果为导向，注重公共决策的执行效果，促使公共决策必须走科学化、民主化和法制化的道路，从而推动决策机制的创新。第一，构建公共决策的多元主体参与机制。除了强调传统的首长负责制外，还要通过听证会、公民意见调查等形式广泛征求非政府组织和公民的个人意见。尤其是要重视发挥专家在公共决策中的辅助作用。第二，完善公共决策监督机制。一方面是完善对公共决策过程的监督，使公共决策依法定程序进行，尽可能地减少公共决策的失误，以及公共决策中的“寻租”行为，在发现决策程序中的问题时要及时判断是否应该追究决策者的责任。另一方面，完善对公共决策结果的监督和检验，判断公共决策是否如期实现了决策目标，是否有助于增加公共福利，提高政府绩效。
二是推动政府公务员绩效考核机制的创新。以结果为本的政府绩效评估推动着政府公务员绩效考核机制的创新，主要表现在以下几个方面：首先，强化了以实绩用干部的用人导向。这既是德才兼备原则的深化和具体体现，也是党的干部工作的本质要求。如我省从不让综合素质高的人吃亏、不让干事的人吃亏、不让老实人吃亏的“三个不吃亏”的选人用人导向，到重基层、重民意、重实绩的干部选拔任用机制的建立，得到了广大干部群众的广泛认同。其次，促进了科学评估系统建立健全。公务员绩效考核是国家公务员制度管理中的一个重要环节，是职务升降、奖惩、培训的重要依据，关系着能否公正地评价每个在职公务员的工作。绩效评估推动公务员考核采取定性分析与定量分析相结合，建立评估模型，合理设计指标体系和确定指标权重，确保公正、科学地评估每个公务员的绩效。再次，推动了评估方式的转变。除传统的上级领导评估、同事评议、下级以及公民的评议外，引入了专家评估，并增加专家评估的权重，实现多元主体评估公务员绩效。这有利于全面反映公务员绩效状况，并尽可能避免了评估“走过场”。
三是推动问责机制的健全完善。绩效评估与行政问责是改进政府管理、提高行政效能、推动政府自身建设不可分割的两个方面。绩效评估是管理手段，行政问责是监督手段，目的在于改进和推动各项工作。重评估、轻问责，必将使绩效考核流于形式；重问责、轻评估，则达不到改进工作的目的。绩效评估使问责有了更加可靠的事实及数据，提高问责的科学性和合理性。近年来，我省各级政府坚持以绩效评估为前提，把绩效评估的结果作为行政问责的依据，按照权责对等的原则，对违规决策、执行不力、行政不作为、损害经济社会发展“软环境”等问题，严格依照有关规定实行行政问责，真正做到有错必究、有责必问。把领导干部作为考核评估重点，探索建立以行政首长为重点的行政问责制度，找准对领导干部进行工作监督和业绩考核的切入点，对绩效评估为不合格的，给与通报批评、限期整改，对严重失职、渎职并造成重大影响或恶劣影响的，按照有关规定及时追究责任。今年上半年，全省问责250起，处理干部181人。
三、绩效评估要突出效能，推进政府管理方式创新
市场经济要求各种市场主体在遵循公正与效率的市场规则条件下,达到用最小的资源投入取得最大化效率的目标。政府也不例外,绩效评估既评“绩”，也评“效”，评政府机关是否以最小的行政资源投入取得最大的行政效率。近年来各地开展绩效评估的实践表明，绩效评估突出对政府效能的评价，对政府管理方式创新发挥了明显的推动作用，具体表现在：
一是从全能行政向有限行政转变。绩效评估较好地解决了政府职能的越位、缺位、错位现象，合理界定了政府管理经济社会的范围，促进了政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分开，进一步减少和规范了行政审批，推动政府把职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。如长沙市政府按照“精简、统一、效能”的原则和政府职能定位,凡属市场或法律管辖范畴的事务,均通过市场法则和法律途径解决;凡可以下放或交由行业协会、社会中介组织管理的职能,均下放或转移;凡属政府职责范围内的工作,必须积极作为,主动、优质、高效地予以办理,不得推诿扯皮。
二是从管制行政向服务行政转变。绩效评估加快了政府改革的步伐，即管制的成分不断减少，服务的比重日益增多，更加强调的是公共服务的责任、公共服务的提供、公共服务的水平、公共服务的均等化以及政府提供公共服务的制度保障。如我省各地市普遍建立了“一个窗口对外、一站式服务、一条龙办理”的行政服务运行机制，各级政府各部门通过创建满意单位、满意处室以及评选满意公务员等活动,窗口单位和行业通过推行导办服务、限时服务、延时服务、预约服务等措施,进一步改进机关作风,增强公务员的服务意识和效能意识，大大提升了为民服务的效率。
三是从暗箱行政向公开行政转变。以政务公开为重要支撑的绩效评估，使公共权力在最大程度上受到监督和制约，使政府行为更加透明化，从而有效地遏制了一些公共部门及其公务人员的不作为和乱作为现象。如益阳市政府建立政府信息公开制度,规范政府文件公开、信息发布、会议旁听、立法听证、档案查询等具体办法。市政府各部门按照“五公开一监督”的要求(即公开办事依据、办事程序、办事时限、办事标准、办事结果和公开监督投诉渠道),对属政府社会管理职能以及与人民群众密切相关的行政决策事项、政策规定、规章制度、审批程序、办事标准等,通过政府门户网站、《益阳日报》和有关新闻媒体及时向社会公开。
四是从低效行政向高效行政转变。绩效评估在促进形成科学合理的政府职能体系的同时，在某种层面上还象征着行政管理从技能行政向智能行政的深刻转变，通过行政流程再造，简化程序，审批提速，推行网上审批、网上采购、网上监察等电子政务，不仅节约了政府行政成本，而且极大地提高了政府行政效率。如衡阳市政府充分利用电子邮件、视频会议、移动通讯、远程办公等现代化办公手段,改进办文、办会、办事方式,节约成本,提高效率;湘潭市政府以政府门户网站为政务信息发布、网上办事服务的总平台,通过内网改造和业务系统建设,逐步构建全天候、一站式的“电子政府”,全面提升政府效能，各职能部门在线办理办事项目达80%以上。
四、绩效评估要注重评估结果运用，推进政府改善管理
绩效评估只是手段不是目的，绩效评估必须和政府的日常管理结合起来才能成为一种有效的管理工具，也就是说，绩效评估必须融入到政府的绩效管理过程中。绩效评估好似一项专项活动，而绩效管理则是一项基本的管理内容，评估是管理的一个环节，评估的目的是为了促进和改善管理，实现组织目标。通过定期的评估，及时掌握所预期绩效中存在的问题，通过分析原因，加强沟通反馈，提出改进措施，以达到预期的绩效目标，它是事前计划、事中管理、事后考评所形成的三位一体的系统，而不是事后工作结果考评。要有效地使用评估结果与绩效信息来改进工作，积极寻求绩效评估与改进工作的有机整合，使得评估不仅与被评估单位的利益紧密相关，而且对被评估单位的实际工作可以进行有效的指导，以提高评估的使用价值。
一是把实施绩效评估与推进职能转变结合起来。转变政府职能是当前政府机构改革的核心内容。要紧密结合政府机构改革，着力健全有利于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的体制机制，努力做到权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。要根据调整后的部门职能，科学合理确定评估内容和评估标准，明确工作重点和方向，厘定职能分工和部门责任。要把评估贯穿到政府各部门工作的全过程，合理设置评估指标体系，既要评估部门自身工作完成情况，又要评估各部门之间的协调配合情况，突出考核对经济社会发展的贡献，引导各级各部门自觉围绕大局开展工作。要善于在政府绩效评估中发现问题，及时解决职能不优、职责不顺等问题，促进提高政府各部门的管理与服务水平，把推进职能转变真正落实到服务大局、服务发展上。
二是把实施绩效评估与促进机关效能建设结合起来。从政府工作来讲，实施绩效评估，就是要不断提高行政职能，保证和促进科学发展。只有不断提高行政效能，才能为经济发展创造更好的环境，才能将政府职能转变的任务更好的落到实处。实践已经充分证明，机关效能是各级政府部门执行力的直接体现，关系到党和政府一系列重大决策部署能否落到实处、取得实效。要坚持把机关效能建设作为政府绩效评估的重要内容，合理设计评估项目，建立完善相关制度。通过绩效评估，促进各项目标责任制的落实，促进党委、政府各项重大决策部署和重点工作在各级各部门得到有效落实，促进遇事推诿、不负责任、办事拖拉等问题的解决，促进各级行政机关改进管理方式，优化行政资源，提高工作效率。
三是把实施绩效评估与加强公务员队伍建设结合起来。广大公务员是政府工作的直接承担者，他们的服务意识、效能意识和廉洁意思如何，直接关系到政府各项工作的成败。开展政府绩效评估要着眼公务员队伍这一主体对象，建立科学合理的绩效评价制度，着力解决公务员队伍中存在的内部活力不足，创新意识不强、遇事拖沓推诿等问题，形成以制度管人、以制度用人、以制度激励人的良性局面，建立能进能出、能上能下的选人、用人机制。要通过实施绩效评估，建立落实工作的责任机制，把评估结果作为干部考核、选拔任用、职务升迁、奖励惩戒的重要依据，充分调动广大公务员的工作积极性、主动性和创造性。（作者系湖南省纪委常委、省监察厅副厅长、省预防腐败局副局长）
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