常德形成全方位、立体式、网格化“一把手”监督模式

近日,中央纪委在杭州召开“反腐败权力制约与监督”座谈会,常德市纪委作为全国19个省市发言单位、湖南省唯一的市县参会单位参加了会议并在会上作经验发言。常德市纪委为破解“一把手”监督难题,坚持突出重点、标本兼治,调动系统乃至区域内的有效资源,从完善机制、创新方法、注重实效入手,解决靠什么监督、监督什么、怎么监督的问题,逐步形成网格式、立体式、全方位的“一把手”监督模式受到中央纪委的高度关注。今年4月,新华社《国内动态清样》对我市“一把手”监督模式进行了报道,中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强、中央纪委副书记黄树贤分别作出批示,要求中纪委、省纪委关注我市有关工作进展情况。中央党务公开领导小组办公室就此近期发出《简报》。省委常委、省纪委书记许云昭也作出专门批示。
凝聚全方位监督共识
近年来,常德市纪委注重从舆论引导、宣传造势入手,从思想层面解决好监督“一把手”和“一把手”抓监督的问题,着力破解“一把手”抓监督难、难于监督“一 把手”的瓶颈。
突出强化领导干部接受监督的政治意识。常德市在抓反腐倡廉内容的学习上,各级学习中心组季季有安排、次次有主讲。各级领导班子始终坚持把学习贯彻反腐倡廉工作任务,作为中心组学习的重要内容。同时大力推行“一把手”讲党课。比如党的十七届四中全会、中央纪委十七届四次全会召开后,市委立即举办全市副处级以上单位党政主要负责人培训班进行传达学习,市委书记卿渐伟亲自上辅导课;2010年《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》颁布实施后,市委制定出台了实施意见,并于4月、9月举办了两次主要领导干部学习培训班,市委书记、市长、纪委书记等领导坚持上党课,在全市营造了浓厚氛围。每年市委举办一期全市党政正职廉政培训班,市级领导坚持上廉政辅导课。通过经常性的学习,将中央、省委关于反腐败斗争的重要精神全面地、不断地、及时地传递到各级领导层,在全市营造了各级领导班子和主要负责人关注、看重反腐倡廉工作的良好环境。在思想教育、道德约束、榜样引导上作出积极探索,建立经常性廉政谈话制度,加强对党政“一把手”的提醒教育,对在经济责任审计、评议考察中发现的某些倾向性、苗头性问题及时进行反馈性和诫勉性谈话。广泛、深入地开展诸如“践行廉政准则、弘扬优良作风”、“解放思想、廉洁从政”等主题活动,集中开展案情通报、现身说法、警示教育等活动,增强领导干部自律意识,实现监督关口前移。
突出强化党政正职抓监督的责任意识。从2006年开始,常德市每年都以市委名义召开一次县委书记、市直单位“一把手”座谈会,每次座谈会市委书记都坚持亲自主持,开展“一把手”谈监督“一把手”活动,专门就“一把手”监督问题进行讨论部署,凝聚反腐倡廉共识。2009年还将“一把手”谈监督“一把手”活动延伸至国有企业主要负责人,进一步拓展了监督空间。
突出营造强化干部监督的社会氛围。坚持逢会必讲,并通过媒体造势,形成社会氛围。通过建立信息透明的制度体系,把领导干部置于公众的监督之下,促使其加强自我约束。认真执行诸如个人重大事项报告等制度,全面落实政务公开制度,完善行政审批程序、手续、时限和结果公开的机制,建立承诺制、听证制、公告制,提高权力运作的透明度。市纪委每年分别向市人大常委会、市政协常委会及各民主党派代表通报反腐倡廉情况已经形成机制,既通报了情况,又广泛听取各方面的意见和建议,提升了反腐倡廉工作的广泛支持度和社会影响力,受到社会各界的一致好评。注重加强反腐倡廉工作的主动宣传力度,开展廉政文化“六进”活动和反腐败斗争的理论研讨活动,比如2008年在全市开展了反腐败斗争的价值判断,即“反腐败与经济发展、社会和谐、地方形象的关系”大讨论活动,在全市引起较大反响。2010年在全市各级领导干部中开展“认真学习廉政准则,争做廉洁从政表率”为主题的研讨活动,在市本级机关报刊上开辟专栏,对党员领导干部撰写的学习心得体会、经验总结、理论探讨方面的文稿择优发表,并组织座谈会进行交流研讨。通过上述活动,大大增强了领导干部特别是主要领导干部自觉接受监督的意识,进一步营造了反腐倡廉的社会氛围。
构建立体式监督网络
几年来常德市基本确立了“靠制度管住‘一把手’、靠制度监督‘一把手’”的思路,通过建立和完善一系列制度,从制度层面解决好“监督什么”和“靠什么监督”的问题,保障监督措施有章可循。
坚持以机制创新推进党内监督。常德市纪委2006年以来按照扩大党内民主、加强党内监督的要求,制定《纪委全委会工作规则》,对全委会制度进行一系列改革创新,收到良好效果。规定增加全会召开的频率,纪委全委会由一年召开一次改为一季度召开一次,当纪委常委会认为有必要,或者有一定比例的委员提议时,可以随时召开;扩大全委会议事决策范围,明确全委会职责,把重大问题决定、重要制度制定、重大案件裁定的权力交给全委会来行使;完善议事决策程序,提前预告议题,在更多事项上引入票决形式,充分发扬民主,确保决策质量。2009年11月20日,在中央纪委召开的“全国部分市县发挥纪委全委会监督作用经验交流会”上,常德市委常委、市纪委书记刘剑英作为全国8个、湖南唯一的市县代表之一,作了经验交流发言。以“重大事项全会票决、处级正职专题述廉”为核心的“常德模式”被大会认为是“发展党内民主的实质性突破”。2010年11月18日—19日,中央纪委在杭州召开“反腐败权力制约与监督”座谈会,常德市纪委又作为全国19个省市发言单位、湖南的唯一的市县参会单位参加了会议,市纪委书记刘剑英在大会上作了经验发言。
加强县乡党政正职监督。从2007年来,常德市纪委在贯彻落实省委《关于进一步加强对县市区党政正职监督的暂行办法》的基础上,制定出台了我市《关于进一步加强对县处级党政正职监督的办法(试行)》,并以市委名义下发全市,明确“一把手”的权力边界,规范“一把手”用权行为。市纪委配套建立了《中共常德市纪委党风廉政建设巡视工作制度》和《常德市县处级党政正职向市纪委全会专题述廉工作制度》,从2008年起组织开展对区县(市)及部分市直单位领导班子及其成员巡视和专题述廉活动。2009年通过广泛调研,发现近些年来乡镇党委书记违纪违法问题频现,引起各级组织的极大关注,2006年来常德市共查处25起乡镇党委书记违纪违法案件。为此,市纪委制定出台了《关于加强乡镇党委书记监督工作的意见》。该《意见》重点突出加强乡镇党委书记监督工作的针对性和可操作性,明确提出突出工作重点,加强监督检查。按照市纪委要求,各区县(市)都制定了加强乡科级党政正职监督管理的办法,科学分解和有效制约党政正职的权力。同时将监督的触角向市县直属单位内部重要岗位延伸,每年选择市县单位一批身处要岗的科长、股长加强监督。
强化村级党风廉政监督。加强村级党风廉政监督,惩防“村官腐败”,是该市纪委从2008年开始注意和着力破解的一个反腐败课题。从调研的情况看,一些村干部特别是支部书记、村主任的腐败行为发生在群众身边,而且随着经济发展,涉及腐败的金额越来越大。这不仅直接伤害群众的感情,而且大大降低了党和政府在群众中的威信,严重制约着农村经济发展稳定。“村官腐败”根源在于监管不力、惩戒乏力、制度缺陷,其中监管不力是最为重要的因素。为此,常德市纪委在全市建立完善村级纪检员的基础上,研究制定了《中共常德市纪委关于建立村级党风廉政监督员制度的实施意见》,在全市推行村级党风廉政监督员工作,使村级监督从内部监督扩展到外部监督,并形成机制,监督权责更加明晰化,措施更加具体化,做到用“身边的人”监督“身边的事”,防止出现监督断层和管理形式化。在此基础上,该市纪委还突出加强了城郊结合部乡镇、村(居)党风廉政建设,使这一困扰各级政府的问题得到有效治理,深得群众一致好评。
打造网格化监督平台
近几年来,常德市纪委不断探索创新,通过改革纪委全会运行机制,对县处级党政正职采取巡视、审计、述廉三结合的监督办法,推进预防集体腐败和市直派驻机构统一管理体制改革等措施,打造了网格化监督平台,从操作层面解决好“怎么监督”和“如何有效监督”的问题,保证监督实效。
坚持巡视、审计、述廉三结合,全方位、立体式“扫描”,形成对“一把手”监督的强势。常德市纪委以述廉制度为核心,同时引入巡视、审计手段,在巡视、审计的基础上组织“一把手”向市纪委全会作专题述廉,全面了解掌握和评价“一把手”在执行党风廉政建设责任制、选拔任用干部、廉洁自律方面的情况。自2008年至2010年底,已分5批对39个县处级单位46名党政“一把手”开展巡视、审计、述廉,取得了良好效果。具体做法是:深入开展巡视。集中开展2个月巡视。每个单位安排一个巡视组,从市直单位退线领导和派驻机构抽调3人组成,由一名市纪委常委联系督导,并将市纪委委员和特邀代表分派到各巡视组,全程参与,了解述廉对象的各方面现实表现。同步开展审计。审计部门与市纪委巡视组同步进驻开展经济责任审计。审计结束后,形成专题审计报告,与巡视组掌握的情况互为补充,为述廉大会测评提供重要的参考依据。精心组织专题述廉。由述廉对象向市纪委全会述廉,巡视组长现场点评,审计部门通报审计结果,并邀请部分党代表、人大代表、政协委员参加,与市纪委委员一起对述廉对象进行质询评议。最后由市纪委委员进行满意度测评,并现场宣布测评结果。测评分满意、基本满意、不满意三个等次。对测评中满意票在90%以上的述廉对象向市委推荐,不满意票在50%以上的,建议市委对其作出调整。2008年底第一批述廉结束后,市纪委向市委提出对2名“一把手”作出组织处理的建议,得到了市委的重视。截至2010年底,我们共对6名在巡视调查中反映问题较多、述廉会议上测评情况较差的党政正职进行了诫勉谈话。同时报市委同意,与市委组织部衔接,将整个巡视和专题述廉结果作为领导班子考察和干部提拔任用有效结合,突出成果运用,形成长效机制。加大整改落实力度。巡视和专题述廉结束后,市纪委要求被巡视单位和专题述廉对象认真抓好整改落实工作,对各单位的整改情况,巡视组要跟踪了解、积极督促,并写出专题整改落实情况回访调查报告,并在下一次述廉会上提交纪委委员集中测评。2010年下半年,市纪委对上半年整改落实测评满意票较低的2个单位,责成单位写出专门检查,并限时认真整改到位。
创新监督机制,着力整治集体腐败。集体腐败是一种共谋性腐败,是新时期腐败的又一表现形式,具有组织性、公共性等特征,其隐蔽性和危害性更大。而集体腐败的一个重要根源,绝大多数还是“一把手”牵头组织实施的腐败行为,从这一系列典型案件的特征来看,牵涉人员多、涉案金额大、违纪违法形式多样、持续时间长,对国家财产造成了较大损失。2008年以来,常德市将预防和惩治集体腐败工作作为强化源头防腐、加强领导干部监督的一项重要举措。2009年在市中级人民法院、市财政局、市卫生局开展试点,通过强化教育、强化制度创新和从严惩治集体腐败行为,筑起了广大干部特别是领导干部拒腐防变的思想防线,规范了组织权力运行规则和程序,较好地堵塞了滋生集体腐败的制度漏洞。今年在试点的基础上全市全面推进,制定了《关于在全市全面推进预防和惩治集体腐败工作的方案》,并召开了专门会议,明确开展此项工作的指导思想、工作原则、主要目标、工作任务、主要措施、推进步骤等,通过改革创新、分步推进,边总结、边完善、边推广,不断探索新时期新阶段预防和惩治集体腐败工作的新路子。
建立网格式监督体系,推进派驻机构改革和纪委监督同级党委试点工作。为切实加强领导班子和领导干部监督,保证监督工作实效,2009年全面启动市直派驻机构统一管理体制改革,这是省纪委的一项重要试点工作。此次改革对市纪委、市监察局原派驻36个市直部门(单位)的纪检组(纪工委)、监察室进行重新整合,并将今年政府机构改革后新增加的2个政府工作机构(市人防办、市药监局)以及市国土局也一并纳入到此次改革中,共涉及到39个市直单位。按照分类归口、集中派驻的原则,新组建成立了6个纪工委监察分局,并在人员配置、工作经费、办公环境等方面给予保障。同时,出台了《纪工委监察分局与市直单位工作联系办法》,将市直37个重点单位明确为纪工委监察分局的直接联系单位,将197个行政、事业单位和市属大、中型企业明确为指导联系单位,并合理界定了市纪委机关各室、纪工委监察分局和市直各单位的工作职责以及相互关系。新设立的各纪工委监察分局认真履行职责,使纪检监察资源更加优化,领域进一步拓宽,力量进一步整合,监督更加全面、深入和到位。新体制同时也呈现出明显成效:监督的力度更大,权威性更强;办案力量得到充实,办案工作得到加强;市直单位抓党风廉政建设的主动意识、责任意识明显增强。同时全市9个区县(市)在市纪委的带动下,分别启动了派驻机构改革,到年底前将全面完成。与此同时,该市逐步形成立体式改革格局,今年在全市启动纪委监督同级党委试点工作。4月底召开动员部署会,制定了专门工作方案,选择安乡县作为县级单位试点,选择了市公安局、市教育局、市国土资源局、市移民开发办、市城建投资公司、市一医院等6个市直行政企事业单位开展试点,并明确每个纪工委监察分局分别联系指导一个单位开展好试点工作,积极探索纪委对同级班子在重大决策、干部任用、重大资金使用、重大资产处置等方面实施有效监督的方式和途径。特别是在11月8日召开的纪委监督同级党委试点工作座谈会上,安乡经验被充分肯定,市纪委将在全市推行“安乡模式”。
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