让中标的锤声在“阳光”下敲定——望城县“五权分离”强化招投标监管
编者按：规范招投标活动，维护公平竞争的市场秩序，是加强工程质量管理、预防和遏制腐败的重要环节，是治理工程建设领域突出问题的工作重点。近年来，长沙市望城县坚持将规范招投标监管工作作为工程建设领域预防腐败的一项创新工作，探索和建立健全了“五权分离”的招投标模式，并在14个乡镇和大部分建制村的工程建设中推广。特别是加强村级工程项目招投标的监管，既保护了村集体和群众的合法利益，又对村干部的廉政风险进行有效防控，起到了群众舒心、干部省心的效果，维护了农村和谐稳定。现将望城县的经验做法予以刊载，供大家参考。
让中标的锤声在“阳光”下敲定
——湖南省望城县“五权分离”强化招投标监管
2010年7月4日，湖南望城县乌山镇八曲河村召开村民代表大会，就村级公路硬化进行决议。
“两条道路同时开工，村上财务能否承担，增加的村级债务如何化解？”
“如何进行招投标？是邀请招投标还是公开招投标？”
“道路质量怎样监督到位？”
村民代表的提问一个比一个尖锐，一个比一个实在。村支两委成员对这些问题一一进行了解答。答疑后，58名村民代表正式对决议进行表决，全票通过。至此，62万元造价的撇洪大道硬化工程、60万元造价的团山组级公路硬化工程，正式进入招投标阶段。
从2007年起，望城县在规范招投标方面进行了一系列有益的探索，让招投标的锤音在阳光下敲定，将公开招投标的“触角”向镇村延伸，14个乡镇和大部分村相继建立健全了村级工程招投标制度。由于监管得力，没有出现党员干部涉及招投标工作腐败的相关案件，打招呼、批条子的现象基本杜绝，公开公平意识成为社会共识，招投标工作步入了良性发展轨道。
分权破冰清源头
和许多地方一样，望城在招投标方面曾经也是“九龙治水”， 2007年以前是一种多头管理体制，建设、交通、水利、国土、政府采购都有各自的招投标管理机构，有各自不同的评标办法。如水利工程，县水利局既是招标人，又是工程招投标的监管机构，还是工程建设的管理部门。这种既当运动员又当裁判员的运行体制，公平规范、有效监管谈何容易。之前，该县一直采取百分制评分办法，招标方和评委有很大的“权力寻租”空间。2006年起望城开始在建筑领域的公开招投标中率先推行“合理定价评审抽签”的评标办法，意在挤压人为操控的空间，堵塞“权力寻租”的漏洞。运行一段时间后，县发改委和招投标办发现一个“蹊跷”的现象。要求改公开招标为邀请招标的报告如雪花般飘来，理由有工期紧、任务重、需带资入场等，听上去似乎合乎情理，却严重违反《招投标法》。2006年，该县共有41个政府投资项目，结果是只有17个项目进行了公开招标，招投标工作社会信誉度可想而知。更为严重的是串标围标现象时有发生，“低中高结”问题难以根治，一些干部把持不住滑入腐败的泥淖。招投标管理体制改革迫在眉睫。
随着时代的变迁，2007年望城县成功跻身全国百强县，又有毗邻省会长沙的地域优势，成为投资的热土，各类工程项目纷纷上马。随着开发的浪潮，出现了“经济上去了，干部倒下了”的怪现象，县主要领导痛下决心，决意打破陈规，闯出一条新路，从源头进行治理，对招投标制度进行一次“破冰式”改革。
招投标管理体制进行改革由县纪委监察局牵头组织。“它山之石，可以攻玉”。先组织到兄弟区县考察学习，扩眼界、长见识、洗头脑。再是紧锣密鼓地召开多层次的“诸葛会”，听取意见，充分认证，深入商讨。最终，确定了招投标管理体制改革必须做到“五个统一”，即统一领导、统一监管、统一评审、统一交易和统一评标办法。经过三个多月的酝酿，“破冰”行动“水落石出”，以2007年元月下发的《关于进一步加强政府性投资项目招投标工作的若干意见》、《财政性投资基本建设工程造价管理办法(试行)》、《政府性投资基本建设项目招标投标管理实施办法 (试行)》三个规范性文件为标志，最终形成了以“五权分离”为核心的招投标望城模式。具体来说，该县招投标改革的基本运作模式是设立“一组、两室、两中心”，实行 “五权分离”。即成立县招投标工作领导小组，下设招投标领导小组办公室、招投标管理办公室、财政投资评审中心和建设工程交易中心，实行决策权、协调权、管理权、评审权和监督权五权分离。县招投标工作领导小组由常务副县长任组长，各相关职能单位主要负责人为成员，依据法律法规制定政策、协调关系、审定工程的重大变更、决定是否改变招标方式等，实行集体决策。通过明确决策权，彻底杜绝了过去领导批条子、打招呼的现象。设立了领导小组办公室，由发改部门具体负责日常工作，制定和出台相关政策，具体协调督查招投标活动等。由过去的多头管理协调规范为一家牵头为主的全面协调监督。设立招投标管理办公室，由建设主管部门具体负责招投标工作。同时，设立了建设工程交易中心，负责发布信息、提供交易平台,将过去的招投标核准和具体操作集中于一体的权限实行有效剥离。设立财政投资评审中心，负责具体项目预算、标底审查、合同审查、变更管理和结算监督等，使项目建设资金得到了有效管理，由过去先施工后算账的模式变为现在的先算帐后施工。由纪委、监察局对招投标全方位全过程实施有效监督。特别是对核准方式、资格预审、抽选评标专家、现场摇球等关键环节进行严密监督。
同时，此次改革还规定了政府投资项目招投标的评标办法统一采用“合理定价评审抽签法”，在县财政评审中心确定工程最高限价的前提下，评委只对标书进行合格性评审，参与招标的招标人确定后，最终以现场摇球“中标”方式产生。
天下没有屡试不爽的锦囊妙计，也没有包治百病的灵丹妙药。招投标体制改革工作是一项长期的任务，“五权分离”模式仍需与时俱进，不断巩固、完善和发展。从2009年下半年开始，对“三个文件”进行了修改和完善，并加强勘察、设计环节监管，出台了《勘察设计实行联合体招标的管理及考核办法》、《工程变更签证审批办法》等新的政策文件，明确要求投资80万元以上工程建设项目一律纳入招投标范畴。为解决目前普遍存在项目经理人证分离、一证多用的现象，严格实行项目经理对工程质量终身负责的工程质量追究制度，项目经理报名时本人必须到场。针对由于随意变更设计图纸而发生的增加工程量和工程造价等现象，建立了变更会审制，增加设计变更的监督环节，从机制和源头上杜绝低中高结的不良行为。串标围标问题得不到有效遏制，招投标改革谈不上取得成功。在这方面，望城县进行了一些有益的探索。对凡有2个以上的标段且资质要求相同项目，实行报名时不分标段，报名后通过抽签确定投标人具体标段的做法，尽量做到减少串标、围标现象的发生，保证充分竞争。
在加强工程投标工作的同时，望城县完善了国土出让招拍挂制度和矿产资源出让拍卖制度。从2008年7月1日起，望城县国有土地使用权出让全部实行网上招拍挂。不论开发商是否与政府签订了“意向用地协议”，都严格实行公开挂牌交易，经营性用地和工业用地除设定附加条件外的土地出让，一律实行网上招拍挂出让。近年来，在望城县纪委监察和公证等部门全程监督下，对湘江望城段砂石经营权进行了公开竞价拍卖，2009年竞拍收益7424万元，同比拍卖前的2008年增益近5000万元。 2010年全县河道砂管竞拍收益近亿元。
重拳治理成效显
《招标投标法》自2000年1月1日实施以来，建筑市场规范化建设取得了长足的发展。但是，一些企业或个人用虚假资料参与投标，资质证照出租、出借现象严重，工程挂靠现象普遍存在，串标、围标几成“潜规则”，滋生形态各异的商业贿赂行为。从而导致建筑市场秩序无序竞争，社会诚信缺失，工程建设质量安全隐患重重。作为招投标工作的监管者，纪检监察部门借全国工程建设领域突出问题专项治理之东风，加强监管，重拳出击，有效推动了全县工程招投标向制度化、法制化、规范化方向发展。2007年来，凡政府性投资50万元以上工程项目都进入交易中心交易，邀标所占的比重从2007年的21.2%到2008年的9.3%、2009年的5.2%，2010年的0.6%，呈逐年下降趋势。望城县委常委、纪委书记丁文说：“在强调权力制约的同时，我们也加大了宣传教育，让公开公平意识成了全县共识，主要领导率先垂范，相关部门各尽其职”。
毋庸置疑，制度是反腐的源头。制度的刚性执行力，也至关重要，关系着成败。是雨打地皮湿，还是浩浩荡荡冲刷，要事实来应证。
1月25日上午，望城县公安局向该县纪委有关领导汇报，经过艰辛的努力，连续几个月的追逃，终于将在安全饮水工程招标过程中涉嫌违法公章造假的嫌疑人抓获。2010年上半年，望城县纪委在检查乌山镇安全饮水工程中，发现中标人签订施工合同时的公章与报名时的公章有很大的差异，存在涉嫌造假的问题，就启动联动机制，进行追查。
2010年12月，潇湘大道绿化工程招标中，确定中标人后，有参与竞标的企业投诉第一中标人存在安全生产不良行为记录，不符合网上公开的招标公告的资质条件。对此，相关部门进行了认真调查，发现第一中标人在2008年10月确实存在安全生产不良行为记录，并且在网上有记录。但是根据湖南省建设厅的有关文件规定，企业的不良行为记录追溯期为半年，并且在追溯期内只作为扣分依据，不作为限制投标的条件，此次招标已过了追溯期。望城县纪委专门派人将此情况向投诉人予以回复，事情得到及时处理。
有投标人的投诉，也有建设方的异议。在铜官窑龙窑保护棚监理中标结果出来以后，建设方认为评委存在评标不公的行为，拒绝在中标结果上签字，县招标办及时将情况向县纪委监察局报告，县纪委监察局立即派专人到现场对此事进行处理，要求立即对所有的标书进行封存，暂不公布中标结果，进行重新评标，第一次的评委不参与第二次评标，第一次的监委不参与第二次评标的监督。重新从评委库中随机抽取了五位评委进行了评标，评委们进行了认真的评审，最后评定第一中标候选人没有变化，第二中标人为原来的第三中标人，第三中标人为原来的第二中标人，建设方对此次评定结果心悦诚服。
监督出于公正，查处缘于爱护。2010年上半年，在检查中启动内需资金项目的过程中，发现某镇中心卫生院建设项目未按发改部门核准的方式进行依法招标，而是由乡镇政府以会议形式确定施工队伍，违背了招投标法的有关规定。县里立即组成联合调查组进驻该镇进行调查。核实后，对负责此项工程的副镇长和卫生院院长进行了严肃的诫免谈话，之后在全县予以通报批评。
近几年来，望城严格实行招标公告和中标公示制度，通过建设工程招标交易网、望城县人民政府网，媒体公开招投标等形式进行公开招投标。对于依法实行招投标的工程成立由监察局、建设局、发改委等部门以及招标单位人员组成的审查委员会，加强资格预审管理，所有建设工程的开标、评标、中标由监管部门依法进行监督，防止了泄漏标底、明招暗定等违规违法行为发生。加强对招投标人身份的验证，严格把关，坚决制止弄虚作假、不符合条件的人参加投标。2010年下半年，在望城县第二污水处理厂设备采购的一次招标中，由于把关严格，及时发现招标公告中的资质要求条款中存在“猫腻”：要求水泵和搅拌器系同一厂家生产，并且是进口品牌，厂家注册资金不少于一亿元。这些条件限制了潜在投标人，不利于公平竞争，存在歧视行为，县纪委顶住压力，取消了对这次招标的歧视性规定，要求县政府采购办和招标人在第二次招标中不得再设置限制性条件，并对第二次招标进行了全过程监督，确保了招标投标的公平、公正、公开。
触角延伸及镇村
随着新农村建设如火如荼，村级基础设施建设也进一步加大了力度，农村工程建设招投标的问题日益突出。以望城县格塘乡格塘村为例，该村之前并非一个富裕村，村上各项管理也不复杂、村上各项建设力度也不很大。但是近几年，格塘村被列为市新农村建设示范村、省乡村清洁工程示范村后，土地整理工程、千亩蔬菜基地鱼苗孵化基地等大项目相继上马，带来了多个附属工程建设。按照原先“土政策”，这些附属工程基本上由村干部开会确定。建设项目来了，有的村组干部的亲戚、熟人、朋友就开始活动了。群众普遍认为，村级工程就是“人情工程”，就是村干部的“腰包工程”。这是乡村工程建设中存在的一个缩影，改变这一“症结”也摆上了议事日程。
古人云：声和则响清，形正则影直。《大戴礼记·曾子制言》说“蓬生麻中， 不扶自直”。记者从望城县有关部门了解到，望城县全县村级工程建设投入资金总额已经达到了上亿元的水平。随着县域经济发展，村级经济实力今非昔比。如远离城区的望城县茶亭镇，辖内各村集体经济收入达１７７８万元，其中村可用收入５３２万元。村级工程再全部交给村干部决策,群众就会认为工程发包有“猫腻”。为此,望城县纪检监察等部门在茶亭镇、格塘乡引导开展试点,通过完善和修订村级重大事项决策制度、村民代表议事规则和村级建设项目招标投标管理办法,探索出了一条村庄工程招投标的新路。村级工程建设中的“龙争虎斗”现象从此“偃旗息鼓”，合理有序、公平公正公开的招投标市场在该县真正“站住了脚根”，招投标的“阳光”撒向湘江两岸14个乡镇120多个村（社区）。
类似建垃圾池、改厕所、修路、架抽水机台等村级工程包给谁,过去是村干部的“特权”，他们说了上算。但如今在望城县各村，这些上万元“重点工程”也要招投标。其操作流程如下：支村两委听取村民意见，提出全年重点工程项目初步方案；村民代表大会讨论、通过全年重点工程项目方案；对外发布各项目招标公告；进行竞标者报名和资格审查；集中招投标，参照县管模式确定中标者；对各中标者的情况进行公示；签订合同；村民理财小组成员检查施工工程情况；最后邀请部分村民代表和村干部集体验收，验收合格后付款。以格塘村2010年的“重点工程”之一“改厕项目”为例，招标公告中就包括项目名称、地点、数量、施工时间、投标时间及地点、报名联系人和电话、资质要求、质量要求、付款方式、招标方式、底价、工程图纸及施工要求等。结果,引来了6个本村村民竞标, 3月19日村上组织招投标会，按照竞标投标人低价者得的基本原则，上湾组程胜明以最低价420元/个中标,中标价比原来村上预计的最低价还低了100元。
望城县星城镇勤诚达安置小区造价70余万元的金南路道路硬化工程招投标程序，也堪称乡村招投标的另一个“经典之作”。2009年10月22日，秋高气爽，晴空万里，镇建筑公司会议室里人头攒动，异常热闹。这天，34名投标人期盼的“中头彩”的机会终于降临了，个个“摩拳擦掌”“跃跃欲试”。星城镇纪委副书记、招投标办主任吴晓东作为主持人当众清点参加投标人数后，宣布投标活动开始。中标人是通过四轮“摸球”方式产生，由县公证处公证员主持“摸球”仪式。第一轮为确定投标人顺序号，投标人按照签到顺序依次到一个内装有1到34号码乒乓球的密封纸箱“摸球”摸出参与第二轮“摸球”顺序号。第二轮为产生入围号。按照顺序号依次“摸球”，摸到1到7号球的即为项目入围投标人，并现场公布入围结果，同时通知入围者向镇财政所缴纳40万元保证金。10月27日，举行第三轮“摸球”，产生中标人，先由镇党委书记从1到7号球中摸出一个球，这个球号就确定本次的中标球号，再由7名入围投标人依顺序号“摸球”，直到有人摸到中标球，就停止摸球。最后，幸运之神垂青到本村村民尹灿身上，他摸到了中标3号球，没有争议地成为金南路正式中标人。
如今，这一系列成功做法已在望城县大多数镇村得到推广，广大基层干部和群众普遍认为，村级工程项目招投标既能保护村集体利益，又对村干部的廉政风险进行了有效防控。这一从源头上防范腐败和“关系暗箱操作”的制度，从深层次上看能较好地收到让群众舒心、干部省心的效果，对优化乡村治理、促进农村经济社会健康发展有利，值得长期实践和推广。
在阳光下操作，用抽签来确保公平，没有压力，不存在批条子打招呼。通过严格工程投资评审，制定工程合理定价，规范工程签证变更，大大节减了财政资金，仅2007年酒节省财政投入资金3.1亿元。通过公平、公开、充分的竞争，使得一批有实力、讲信誉的队伍在招标过程中脱颖而出，工程质量也得到保障。2007年以来竣工的政府性投资项目均为合格优良工程。公平招投标，打破了地方保护主义，合理引导各类资源有序流动，促使本地企业不断加强自身建设、增强实力，积极参与全省、乃至全国范围内其他更高层次、更大项目的竞争，从根本上激励了当地建筑业的健康发展，一个仅有52万人口的县，一级建筑企业就有9家，二级建筑企业有12家。（望城县纪委监察局）
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