工程建设领域招投标活动作为工程承包发包的主要形式在国际国内广泛实施，它是市场经济的重要调节手段，也是从源头上预防腐败的一项重要举措。但由于当前我国经济体制处于转轨的阶段，各种体制机制尚未完全理顺，市场发育还未完全成熟，导致工程建设招投标领域违法违规行为还时有发生。对此，株洲市进行了大胆尝试，成立了专门机构，有效规范了工程建设领域招投标工作，但是在实际工作运行中也出现了一些新情况新问题，亟需引起重视并加以解决。

一、我市招投标管理工作基本情况

2003年8月，我市成立了市招标投标管理局，对全市所有工程建设和政府采购的招投标活动实行集中监督管理，并按照“同城合一”的原则建立招投标交易大平台，明确城区范围内所有招投标项目必须“集中进场，统一监管”。这一模式被业内人士称为“株洲模式”，得到了中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强，中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马馼充分肯定。我们的主要做法是：

（一）改革管理体制，成立专职的监督管理机构。经过两年的摸底调研、考察学习，2003年8月，我们打破部门、行业界线及地域封锁，按照“管办分离、全过程规范、全方位监督”的要求，整合分散存在于17个部门单位的建设工程招标投标及政府采购的监管职能，全力推进监管体制改革，在全国率先成立招标投标管理局，由其管理全市招标投标工作，负责市区范围内建设工程勘察、设计、施工、监理和政府采购等招标投标活动的监督管理。我市招投标管理局成立近10年来，共完成各类招投标项目4500多个，节约资金近20亿元，有效预防了腐败问题发生。

（二）整合交易平台，设置统一的有形交易市场。按照“分类设场”、“同城合一”的原则，建立招投标交易中心，为招投标活动提供信息收集发布和交易服务；成立集中采购中心，对政府集中采购目录内的项目进行集中招标采购活动。规定所有建设工程和政府集中采购必须招标的限额以上项目全部进入交易市场进行交易；各类与招投标等交易有关的服务活动统一在中心进行；相关收费统一在中心结算，基本实现交易中心之外无交易。市场成立后，基本实现公共资源入场交易，全市其他公共资源领域的交易市场相继予以整合，炎陵、茶陵、攸县、醴陵等所辖县市，也建立了类似的交易平台。

（三）创新监管手段，探索有力的科技监管措施。以信息技术创新为依托，紧扣交易活动关键环节，研发了“株洲市公共资源交易电子管理系统”，打造公共资源项目“数字化”平台，对所有工程建设、政府采购、土地使用权、矿业权出让、产权交易、医药耗材采购等公共资源交易进行电子化管理和服务，实现在线行政审批、网上行政监督、电子交易、电子监察、社会诚信体系数据互通互用等功能，用科技手段确保了公共资源交易各个环节的客观公正。

（四）致力规范管理，建立系统的管理运行机制。把设计优化公共资源交易流程、建立健全公共资源交易监管制度作为开展公共资源交易领域改革创新，推进公共资源交易市场建设的重要保障，着力创新规则，健全制度。近年来，全市累计制订公共资源交易方面的制度100余项，合计2000余条，基本实现了每个岗位有职责、每项工作有规范、每个环节有监督的制度建设目标。如在交易决策环节，我市制定了《重大招标事项监委会集体议事制度》等系列规定，确保了决策民主公开；在交易实施环节，针对招标代理选定、招标信息发布、招标文件编制、投标资格审查、评标方式确定、评标专家抽取、合同实施管理等环节，先后出台了整套严密的程序控制规定，较好地优化了交易流程；在后续跟踪管理环节，积极尝试了投标人诚信档案公示制、招投标市场主体廉政承诺制等创新做法，加强了交易履约情况的监督管理。

二、当前我市工程建设领域招投标存在的主要问题

我市在推进工程建设领域招投标机制体制建设方面虽然取得了突破性进展，基本实现了由分散到逐步集中、由无序到总体规范、由不完全公开到基本公开的根本性转变，但工作推进中仍存在一些问题和困难，主要体现在以下几个方面：

（一）“同城合一”尚未完全到位。就市本级的交易平台建设而言，目前，我市共设有主要负责建设工程项目招投标、政府采购的招标投标交易中心，负责土地、矿产资源出让的土地资源交易中心等多个交易平台，尚未实现全面整合，以“条条管理”为主的专业工程项目的招标投标活动，其执法监督权仍由各项目主管部门实施，“分行业监管”、“同体监督”的问题尚未得到全面解决。

（二）工作推进亟需全面平衡。从市本级现有的交易市场而言，因投入、管理等各方面存在差异，导致交易市场之间的硬件设施、制度建设、管理水平等方面不够平衡。从株洲市管辖的地区而言，工作起步有早有晚，有的市县此前已经参照市本级模式建立了基本统一的公共资源交易市场。

（三）公共交易监管有待加强。虽然此前我市围绕完善交易平台、健全交易规则、创新监管方式等方面做了大量富有成效的探索，但面临经济社会快速发展、公共资源统一进场交易新形势新要求，违纪违法手段更为隐蔽更加智能等新情况，原有的工作成果，有的与形势已不相适宜，有的需补充完善，有的仍需进一步改革创新。尤其是近年来本地区的反腐败实践证明，公共资源交易领域仍存在一些突出问题，如资质借挂靠、围标串标、转包及违法分包等，需要我们进一步强化手段，重点加强对交易前、后过程的监管。

（四）综合执法监督有待强化。目前，由于受到相关法律法规的制约，政府授权的招标投标管理局行政执法资格比较尴尬，仍存在多头核准、重叠执法等问题，在一些投诉案件的受理过程中，只能移交、协助相关部门查处。全市缺少一支统一的、强有力的招投标综合监督执法机构，因而导致“同城合一”体制缺少强有力的执法保障和行政纠错机制，市场违法行为的整治查处力度不够，招投标行政执法的职能需要进一步理顺并加强。

三、工程建设领域招投标存在问题的原因分析

（一）法律体系不够完善。实践证明目前的招投标制度，由于涉及多项法律政策，与多个行业部门相关，本身的法律、法规体系尚不健全，在招标投标监督管理上缺乏系统性、严密性和强制性规定，客观存在一些人为可控因素。同时，由于我市先行推行的招标投标监管体制改革，尚处在改革探索阶段，缺乏相关法规及有关配套政策的支持，改革的措施尚不够完善，以“条条管理”为主的专业工程项目招标投标活动，必然出现部门封锁、多头管理等现象，部门的法律及利益冲突，导致了改革措施难以深入，“同城合一”难以到位。

（二）监督管理难以深入。由于工程建设招投标涉及多个部门，招投标工作“分行业监管”的局面一时难以全面突破，行业部门多头管理、“同体监督”现象仍然存在，这导致了行政主管部门对行业部门及工程项目的监管只能是侧重于形式和程序的监督，很难深入实体性内容，难以形成系统、全面、有效的监督。特别是少数基层行政主管部门，往往把监督管理的重点放在工程质量上，在对工程招标投标制度执行的监督上重视不够，重权力、轻制约，重业务、轻反腐，重场内管理、轻后续监督，导致了工作开展不平衡。

（三）案件查处力度有待加大。招标投标活动中也曾出现一些问题，一个重要的因素与我们对案件查处的难度和惩罚处理的力度密切相关。一些业主单位，由于握有国家投资的使用权，支出多少，与个人利益无关，因此国有资产流失或违反了国家法律法规，很难追究到具体人员的责任。加之招投标活动中的违法违规手段不断翻新，且越来越隐蔽，一般难以发现，这导致了行贿受贿、围标串标、转包分包、偷工减料等不法行为难以调查取证。即使发现了，往往实施经济处罚的多，追究法律责任的少。违法违规行为付出的风险成本低，而获取的收益高，受利益驱动，必然会有人铤而走险。

四、解决工程招投标存在问题的几点建议

针对存在的问题，结合当前全国开展的防治公共资源交易领域腐败创新工作，就进一步创优工作环境，理顺工作机制，我们建议：

（一）全面整合交易平台。近年来全国很多地区积极试点，在经历了最初的有“市”无“场”，到虽有“场”但不规范后，正逐步向公共资源交易市场集中、统一、规范迈进。实践证明建立统一有序的公共资源交易市场，对加强公共资源市场化配置的监管，防范腐败问题的发生，是行之有效的好措施。因此，我市拟以现有的招投标交易中心为基础，市县两级分别建立统一的公共资源交易中心，按照“应进即进、逐步统一”的原则，把工程招标、土地资源出让、政府采购等所有涉及公共资源的交易活动，全部进场交易，实现真正意义的“同城合一”。同时，建议上级能因势利导，结合各地经验，在更高层面建立统一的公共资源交易平台，并出台相应政策，统一规范、科学指导各地的公共资源交易平台建设。

（二）全面创新监管模式。要加强对公共资源交易领域的监管，必须打破计划经济延续下来的“条块分割”、“管办一体”、“同体监督”的旧体制，从机制上实现真正意义上的管办分离、分权制衡、相互监督。我市拟在市县两级分别成立公共资源交易管理委员会，主要负责公共资源交易工作的研究和协调。结合开展防治公共资源交易领域腐败创新工作，从规范公共资源交易行为、加强公共资源交易活动监管入手，全面梳理完善现有的文件制度，积极创新体制，优化公共资源交易流程，加强对权力运行的监督。由市县两级纪委、监察部门在公共资源交易中心设立行政监察室，专门负责对公共资源交易活动监督的再监督工作。建议上级能分级组建专门的公共资源监督管理机构，出台统一的公共资源管理法规政策，强化对公共资源交易领域的行政监督。

（三）全面理顺工作机制。全面推进公共资源交易市场建设工作，改革创新是基础，需要打破原有的工作格局，牵涉到部门职能重新调整，利益重新分配。但部门职能多是由国家法律和部门法规赋予履行，改革仅限于地方，一方面难以解决与现行法律法规的冲突问题；另一方面势必造成同一部门上下级职能不对称以及业务指导、业务考核出现错位的问题。建议改革做到上下联动，全面理顺工作机制，尤其对重大改革创新事项，出台指导性意见，便于地方有的放矢，大胆实施，同时尽快出台相配套的政策法规，从政策法律上为改革提供政策法律保障。

（作者：湖南省株洲市委常委、市纪委书记）