长沙市编织立体监督网络加强对党政正职的监督
2007年以来，作为湖南省预防腐败试点城市，长沙市把加强对党政正职的监督作为反腐倡廉建设的一项重点工作，坚持先试点、再推广的原则，努力从体制、机制上探索加强对党政正职权力运行的制约和监督，稳步推进“一把手”监督模式的变革，编织一张立体监督网络，从制度层面科学规范党政正职用权行为，取得了较好的成效。
一、加强党政正职监督的背景及动因
党政正职是领导班子的核心，处于主导、指挥、督导的特殊地位，对全局工作至关重要。加强对党政正职的监督，防止其权力失控、决策失误、行为失范，一直是党内监督的重中之重，同时也是监督工作最难破解的难题。
1．权力过于集中，监督往往处于虚化。权力过于集中是党政正职监督难的主要根源。长期以来，各级党政正职处于权力的最核心，实际上的人事权、财务管理权和事务审批权高度集中于一人手上。当前的权力监督往往是“上级监督太远、下级监督太难、同级监督太软”，对“一把手”监督处于复杂的状况，加之领导干部主动接受监督的意识不强，导致家长制严重，对党政正职“失监”、“漏监”、“弱监”、“难监”的问题随之而来，“决策一言堂，权力一把抓，用人一句话，花钱一支笔，言论一个音”的现象普遍存在。
2．监督机制不全，用权自由度太大。监督制度缺乏刚性、强制力差是党政正职监督难的客观原因。一方面，由于监督制度不够健全，综合性的监督制度不配套，遏制党政“一把手”腐败的专门性制度比较缺乏。另一方面，监督运行机制不够合理，自上而下的监督多，自下而上和横向监督少；事后监督多，事前事中监督少；组织对个人的监督多，普通党员和群众对组织和领导干部监督少，党政主要领导滥用权力可能性增多。
3．用权透明度不高，监管措施漏洞过多。权力公开的深度和广度、制约核心权力的程度，都决定改革的力度和成败。由于长期以来，权力运行一直处于神秘、敏感状况，如重大决策、重大人事任免、重大项目安排、效能督察结果等都难于真正做到公开透明。同时，领导班子成员的内部监督虚化，主要表现在民主集中制贯彻不够到位，民主生活会质量不高，没有真正起到批评监督作用，有的班子成员主要看“一把手”的脸色行事，不敢发表自己的不同意见和观点，班子成员之间、成员与“一把手”之间，构不成强有力的内部约束，领导班子的内部监督流于形式，相互之间难以实施有效的批评与自我批评。在他律不严、自律不足的前提下，党政正职廉政问题就难于保障。从我市来看，近年来，因腐败问题纷纷落马的“一把手”腐败案件呈上升趋势。仅2006年就查处党政“一把手”违纪违法案件49件，且多为大案要案。
为破解党政正职监督难问题，2007年，湖南省纪委常委班子集体到长沙市进行调研，最后决定在长沙市天心区、市教育局、市工商局等三个单位进行试点，这也拉开了探索党政正职监督的序幕。
二、加强党政正职监督的主要做法及特点
近年来，为做好党政正职监督工作，长沙积极创新监督举措，逐年加大力度、一步一步地将党政正职监督推向深入，取得了一些成绩。主要分以下三个阶段进行：
第一阶段：从2007年4月起，按照省纪委和市委的部署要求，率先在天心区、市教育局、市工商局等3家党风廉政建设基础较好、条件较成熟的单位开展为期一年的党政正职监督试点。针对试点之初存在的一些问题，多次召集三个试点单位的党政正职进行座谈，并加强对贯彻党政正职监督执行情况的监督检查，使其自觉做到对试点工作亲自抓，负总责。天心区从民主集中制原则的贯彻落实等五个方面，市教育局从职称评审、重大学校建设项目，市工商局从规范行政执法、规范人财物管理等方面，积极探索监督办法，出台了一系列规范权力运行的制度机制，效果明显。
第二阶段：2008年9月14日，也就是试点进行1年5个月之后，再经过继续深入调研，对试点经验进行总结提升，市委围绕党政正职遵守政治纪律情况、贯彻民主集中制情况、执行干部人事制度情况、遵守财经法规和制度情况、参与经济活动情况、廉洁自律情况以及落实党风廉政建设责任制等监督重点，制定出台了《长沙市关于加强县（处）级党政正职监督的暂行规定》，在全市县（处）级单位推行党政正职监督工作。
第三阶段：《规定》出台以后，又将党政正职监督向全市市直机关及二级机构、各县（区、市）直单位和乡镇（街道）全面推开，在全市范围包括二级单位，基层全面推开单位一把手不直接分管财务、人事和工程建设“三个不直接分管”。同时，积极探索完善党政正职监督的各种机制，构建了党政正职监督的立体网络。
主要做法及特点是：
1．分权：实行“三个不直接分管”。针对党政正职权力过于集中的问题，采取分权的方式来监控权力。明确规定，各级党政正职不得直接分管本单位干部人事、财务审批和工程建设，大额的财务审批和基建工程支出由班子集体决定，其他开支划定额度实行分级管理，由副职直接管、党政正职再监督。通过实行分权限权，有效防止了“一把手”决策失误、权力失衡和行为失控。明确规定，对“三重一大”事项，除突发事件外都必须集体研究决定，决策事项和程序必须事先设定，不准临时动议，决定重要事项必须进行表决，党政正职在最后表态；建立健全了重大决策咨询、听证制度，积极稳妥地推进市政府常务会议电视同步直播和网络互动，部分区(县)还实行区委常委会、区人大常委会、区政府常务会“三会”开放，使党政正职决策更加民主、公开和科学。
2．限权：积极创新各项监督机制。一是建立重大事项报告制度。为促进全市各级党政正职严格落实“一岗双责”，强化对党政正职的监督。从2007年起，每年安排一批市直单位的党政正职向市纪委全会报告责任制落实情况和个人廉洁自律情况，接受纪委委员的质询和监督，并把其作为一项制度固定下来。到2009年，报告的范围由当初的市直单位延伸到了区县，报告内容包括履行“一岗双责”、家庭投资以及配偶、子女从业、婚丧嫁娶、因私出国（境）等一些重大事项，都要及时、如实地以书面形式向上级党组织和纪检机关报告。同时，不断探索完善党员领导干部个人重大事项报告制度，将监督视角从“八小时之内”向“八小时之外”延伸，并将“一把手”的“社交圈”、“生活圈”以及“八小时之外”的表现作为评价和正确使用“一把手”的重要依据之一。此外，又要求各单位纪委书记（纪检组长）对本单位包括党政正职在内的班子成员执行廉政制度的情况，每月向市纪委口头或电话报告一次，每半年书面报告一次，每年一次书面或口头述职述廉。近六年来，各级领导干部主动报告个人重大事项12562人次，上缴市纪委无法拒退的红包礼金893.13万元。
二是加强审计监督。进一步完善了领导干部任期经济责任审计制度，在坚持离任必审、任满一届必审的同时，对同一岗位连续任职三年以上的县（处）级党政正职，也将逐步安排任期经济责任审计。
三是切实加强巡视监督。市委定期或不定期委派巡视员重点对县（处）级党政正职进行巡视监督。巡视员可列席有关会议，向班子成员或有关人员了解情况，查阅有关会议记录和材料，并向市委及时报告巡视情况。
四是强化纪检监察专门监督。围绕落实“一岗双责”注重加大督查考核力度，建立年度考核与平时督查相结合的工作机制。每年上半年，市纪委监察局领导班子成员和相关室主任对县（区、市）党风廉政建设责任制落实和惩防体系建设情况进行督查，有力地促进了工作落实；每年底，由市委书记、市长牵头，市委常委带队，组成若干个考核组，对各县(区、市)和市直各单位落实党风廉政建设责任制的情况进行考核，通报考核结果。近年来，先后对落实责任制不力的两个领导班子进行调整，对3名处级干部给予诫勉谈话、免职等处理。
五是积极拓宽群众监督渠道。鼓励群众实名举报，充分发挥新闻舆论监督。明确规定，凡是与人民群众利益密切相关的重大事项必须予以公布，接受人民群众和社会各界的监督。建立迅速反应机制，对群众、媒体反映的问题做好调查核实工作，对存在违纪违法行为的通过内部信息反映或公开曝光，建立健全对党政正职全方位监督的社会监督管理体系。市纪委聘请特邀监察员，组织他们参加市纪委全会对党政正职的述廉报告会、信访接待、行风评议、重点工程巡查、执法监督检查等活动，充分发挥了特邀监察员的监督作用。同时，进一步建立健全了党务公开、民主生活会、“两述三谈”、组织函询和信访监督制度，形成了立体监督网络。
3．查权：开展廉洁制度执行情况督查。从2009年2月起，由市纪委监察局牵头，组织相关部门分两批对101个市直单位领导班子，特别是党政正职执行干部人事、公务用车、政府采购、工程招标、出国（境）、集中支付、津补贴、资金管理等八项制度的情况进行集中督查整改。在督查过程中要求各被督查单位将督查内容、督查组成员职务及联系方式、自查自纠结果和督查结果、督查责任人在本单位醒目处公示，接受监督。对督查结果，实行单位“一把手”、纪委书记和督查组长三方签字，做到责任上肩。对督查发现的问题，召开各单位“一把手”参加的全市性会议进行了原汁原味地通报，具体点到单位、点到个人，并下发问题整改报告单、限时整改到位。如市总工会、市交通局、市房产局、市经委等单位的主要负责同志，以身作则，带头将自己挂靠在二级机构的超标车上缴。通过为期半年的督查整改，领导干部特别是党政正职制度意识大为增强，为本单位或自己分管的部门、系统开口子、滥批奖金福利的行为得到规范，一些利用二级机构规避车辆定编定标管理、经费管理、政府采购等制度的行为得到了纠正，遵守制度的人得到了肯定和表扬，违背制度的人受到了批评和通报，很好地规范了党政正职从政行为，维护了政令畅通，提高了党委、政府的公信力。
4．晒权：推进权力阳光运行。一是推行党员领导干部公开述廉。为加强反腐倡廉制度建设，提高人民群众监督实效，有效解决领导干部述廉透明度不高、参与面不广、约束力不强等问题，2010年出台了《关于党员领导干部公开述廉的若干规定》，市委书记率先向市委全体（扩大）会议公开述廉，述廉内容由以往的述职述廉变为单独述廉，重点突出“一岗双责”、集体决策、干部任免、工程招标、土地出让、资产处置、资金安排、个人事项等八个方面的情况，把自己摆进去，一条条地查，一条条地述，重点报告如何用制度管人、管权、管钱以及个人事项情况等，同时也坦诚报告自己在廉政建设上的差距和不足，随后9个区县（市）委书记同台述廉，由以往在民主生活会、纪委全会上述廉，扩大到向上级和同级党委全体（扩大）会议公开述廉，同时组成党代表、人大代表、政协委员、民主党派和新闻媒体等5个监督组，分别深入到纪委、组织、发改、财政、国土资源等单位，就述廉报告是否真实、客观、全面，开展监督巡查和了解，听取意见；整个述廉过程严格按照个人述廉、联合巡查、组织核实、意见反馈等程序进行，做到内外结合、上下结合、述查结合、评改结合。去年以来，又结合换届工作实际，市委决定进一步拓宽公开述廉的对象范围，组织区县（市）党委、政府班子成员进行集体公开述廉，将“区县（市）党委、政府班子成员”列为述廉对象，在改进干部考察方式上进行了积极有益的探索。
二是积极推进阳光公开。近年来，以建设阳光透明政府为契机，通过权力公开树立党政正职公信形象。推行阳光收费，实行收费依据、标准、范围、程序、减免“五公开”，较好地杜绝了一些党政正职违规减、免、缓征税费的问题；推行阳光执法，实行行政处罚自由裁量阶次制度，压缩执法弹性空间，使党政正职免受说情风的干扰；推行阳光审批，着手建立统一的电子政务工作平台，大力推行网上审批、网上服务和网上监督评议，目前行政许可在线办理率已达60%；2009年以来，率先推行“四费”（接待费、会议费、差旅费、交通费）公开，对人均“四费”排前20名的单位发函提醒，对排前5名的单位，要求党政正职向政府常务会议作出说明。2010年全市公用经费支出同比下降了18.54%，近两年也连续明显下降。
三、加强党政正职监督的主要成效及体会
通过几年来的探索与实践，长沙在党政正职监督合理分权、公开用权、科学评权上作出了一系列规定，解决了为什么要监督、重点监督什么、怎么监督、靠什么监督的问题，基本克服了目前领导体制权力过于集中的弊端，取得了明显成效。目前，全市160个县处级单位、1280个科级单位，已经全部推行党政正职监督制度，形成了横到边、纵到底的监督网络，为党政“一把手”搭建了一道强有力的“反腐栅栏”。
一是完善了监督机制。党政正职监督既是监督工作的重中之重，又是监督工作的难中之难。长沙市始终将目光盯住各级党政“一把手”，特别是为规范“一把手”决策、用人、花钱，防止“一把手”插手工程建设、加强“一把手”自律，在总结试点经验基础上，出台了《长沙市关于加强县（处）级党政正职监督的暂行规定》，为加强党政正职监督提供了制度依据，形成了职责明确、程序清楚、覆盖全面、约束有力的制度监督体系，标志着长沙党政正职监督工作由试点向全市延伸，由缺乏指导向依靠制度支撑转变。通过出台制度，让各级党政正职的“隐性权力显性化，显性权力规范化”。省纪委主要领导作出批示：“长沙市委制定的《暂行规定》体现了民主集中制的精神，落实了党内监督条例等党内法规的具体内容，针对了当前监督工作的重点和薄弱环节，具有针对性、操作性和整体性。”
二是规范了用权行为。加强党政正职监督，推行“三个不直接分管”制度，把易发生腐败行为的集人、财、物管理于一体的权力分解为班子成员共同行使，把决策、执行、监督等权力相对分离，使之相互监督，打破一个人说了算的权力结构，收到了良好效果，实现了“三个转变”：一是转变了“一把手”的领导方式，“一把手”由过去的具体抓转变为现在的抓全局，从根本上打破了“一言堂”、“一支笔”的问题；二是转变了“一把手”的决策方式，“一把手”由过去的个体决策转变为集体决策的一员，强化了其他班子成员的责任，减少了决策失误；三是转变了“一把手”的监督方式，“一把手”由原来的操作员转变为监督员，重大事项由分管副职具体操作，“一把手”负责对各副职的工作实行监督，从制度和措施上保证了权力运行的科学规范。
三是加强了班子建设。通过加强和规范党政正职监督，改变了公共权力高度集中于党政正职的状况，形成了“副职分管、‘一把手’统领、集体领导、科学决策”新的决策监督机制，增强了班子成员既自己维护“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又敢于大胆监督“一把手”的意识，在班子内部建立了一种积极健康的权力制衡机制，也促进了班子团结，推动了工作开展，保护了干部积极性。同时，有利于党政正职集中精力谋大事，真正从日常事务管理中摆脱出来。
四是树立了公信形象。一方面，公开权力菜单，实行公开透明，推行阳光收费、阳光执法、阳光审批，避免了党政正职以权谋私、进行权力寻租，让领导干部在阳光下做到“无为”。另一方面，加强了对廉洁从政各项规章制度落实情况的监督检查，树立了制度权威、彰显了制度刚性；创新开展了党员领导干部公开述廉，让领导干部在公众面前亮家底、曝隐私，有效破解了“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的监督难题，有效树立了领导干部的公信形象。通过加强党政正职监督，长沙各级主要领导干部带头接受监督的意识明显增强。
加强对领导班子和领导干部，特别是主要领导干部的监督，是执政和改革开放条件下加强党的建设的一个重大课题，是坚持党要管党、从严治党的必然要求，也是关乎反腐倡廉工作全局的重大任务。通过这几年加强对党政正职监督的探索与实践，有以下几点体会：
体会一：要进一步增强监督意识。监督就是支持，监督就是保护。要通过加强监督工作，促使各级党政正职提高自觉接受监督的意识，变被动监督为主动监督。党政正职要把接受监督作为履行各项职责的必须程序，看作是对自己的一种关爱、一种信任、一种净化、一种保护。长沙市紧紧围绕党政正职监督这一课题，创新开展监督工作，初步呈现了各级“一把手”“不想腐败”、“不敢腐败”、“无法腐败”的良好监督局面。
体会二：要进一步创新监督机制。加强对党政正职监督的实质和关键，就是要在坚持民主集中制的前提下，真正建立起决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力结构和运行机制，有效破解权力过于集中以及随之而来的“不能监督、不敢监督、无法监督”等瓶颈性问题。长沙对党政正职实行“三个不直接分管”制度，不是为束缚“一把手”施展拳脚、干事创业的能力，也不是为减少“一把手”权力的竭泽而渔，而是让权力在“分散”中找到一个平衡点，使一个单位涉及人财物的重要权力在领导班子中进行分散，从而使领导主副之间、权力左右之间得到相互监督、相互制约，进入权力的和谐状态。
体会三：要进一步推进阳光用权。防止权力滥用，还需要外部力量对权力进行制衡。社会监督是最好的方式。要保障民众真正行使监督权，首要的问题是公开透明。阳光是最好的防腐剂。作为党政“一把手”，要经得起阳光的烤晒、民众的拷问。如长沙实行“三重一大”集体决策、推行党员领导干部公开述廉、公开竞争选拔5名市管单位“一把手”，以及推行了讨论重大问题邀请基层干部、“两代表一委员”、党风监督员、普通市民等列席听证、提建议的决策咨询和听证制度，实行政府常务会议电视同步直播和网络互动，推动了决策上的民主化和科学化。
体会四：要进一步健全监督网络。对“一把手”的监督是一个系统工程，需要全社会的共同努力，需要充分发挥各监督主体、监督渠道、监督机制的作用和优势，整合监督资源，才能形成监督网络。如实行党员领导干部公开述廉，组织党代表、人大代表、政协委员、民主党派和新闻媒体等“五方力量”进行的联合监督以及由市纪委牵头、组织相关部门参与开展的八项制度督查，都注重了发挥专门监督机关与其它相关部门的协调配合，形成对“一把手”监督的强大合力。切实让“一把手”的权力行使到哪里，监督就实行到哪里，尽量减少和消除干部监督中存在的“真空地带”和“盲区”，提高监督的质量和水平。
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