怀化市人民检察院预防科   尹钰淮

                                                             怀化市纪委预防腐败室　　胡轩华

 

        近年来，随着国家对“三农”大量投入以及惠农资金的增多，我市在这一领域的职务犯罪案件呈现上升趋势,一批“蛀虫”肆意侵食国家“三农”惠民资金，造成大量资金被侵吞、挪用，严重侵犯了国家、集体和农民利益。

        一、我市查处涉农惠民职务犯罪案件的基本情况

        据统计，2009年以来，围绕农村经济社会发展的中心任务和主要矛盾，把资金投入规模大、政策缺乏透明度、容易出问题的领域、项目和环节作为办案和预防重点，突出查办和预防了农村基础设施建设、农村土地流转征用和拆迁安置、退耕还林和生态环境保护、惠农补贴、农村救灾救济等专项款物、新型农村合作医疗、农村社会保障等领域职务犯罪案件，共48件、79人，共依法判处有期徒刑45人、不予起诉12人、社区矫正等其他处理22人，其中判处3年以下刑期的21人、3年以上10年以下刑期的17人、10年以上刑期7人，占总涉案人数的56.96%。具体情况如下：

        1、案件领域主要集中在惠农补贴、农村基础设施、新型农村合作医疗三个领域。其中，惠农补贴领域共查处15件/22人，占案件数的31.25%，主要是移民补贴、生猪补贴、农机补贴领域的案件；农村基础设施建设领域共查处13件/29人，占案件数的27.08%，全部是征地拆迁方面的案件；农村退耕还林和环境保护领域共查处6件/10人，占总案数的12.5%；新农合医疗领域共查处12件/15人，占总案件数的25%；农村社会保障领域共查处2件/3人，占总案件数4.2%，主要是农民工培训方面的案件。

        2、犯罪类型主要集中在贪污、受贿、渎职三个类型。其中，贪污犯罪共查处25件52人，占总案数的52.1%，主要集中在征地拆迁、退耕还林、农机补贴和医疗卫生领域；受贿犯罪查处13件/17人，占总涉案人数的27%，其中个人受贿10件/11人、单位受贿3件/6人，主要集中在医疗卫生领域；渎职犯罪共查处9件/9人，占总案数的18.8%，其中滥用职权8件/8人、玩忽职守1件/1人，主要集中在农机补贴领域；私分国有资产1件/1人，占总案数的2.1%。

        3、罪犯人员主要集中在国家工作人员、依法执行公务人员两大类别。其中，国家工作人员47人，占总涉案人数的59.5%；农村基层干部2人，占总涉案人数的2.5%；在涉农惠民工作中依法执行公务的村组长23人，占总涉案人数的29.1%；其他人员7人，占总涉案人数年的8.86%。另外，从学历来看，中等文化程度重点。其中本科12人、专科27人、高中15人、初中15人、小学10人。

        4、涉案金额主要集中在百万元以下这个区间。其中，5万元以下的小金额犯罪共16件，占总案数的35.56%；5到10万元的共8件，占总案数的18.78%；10以上20万以下的共6件，占总案数的13.33%；20万以上50以下的共8件，占总案数的18.78%；50万到100万的共3件，占总案数的6.7%；100万元以上的共4件，占总案数的8.9%（此类案件主要是渎职犯罪案件的直接经济损失）。

        二、当前我市涉农惠民领域存在问题的反映

        通过案件查办和走访群众调研，经综合分析，当前我市涉农惠民领域主要有以下几个现象和问题的反映：

        1、征地拆迁补偿费方面，主要集中在补偿政策不透明、补偿标准欠平衡、补偿费发放或领取不规范有暗箱操作等三个方面比较强烈的反映。

        2、安置工程滞后方面，主要集中在安置地没有考虑农民生产生活的便利。一是新安置房离原生产作业地有的几公里远，没有就近安置，搬迁户意见大。二是土地征用几年，房子撤了几年，新安置房还未建好。三是群众对安置公平、合理性有意见。

        3、惠民补贴方面，一是惠民补贴欠公开，有的暗箱操作，如廉租房安置存在暗箱操作，真正困难的得不到，有的人不合符条件的制造条件居进了。二是惠民款项审批发放不规范，财政审核仅凭某些人造表就发。

        4、主管部门从中分肥，“三农”投资惠民项目主管部门从中分肥，如各项惠民补贴，个别主管部门买通部分农户养殖户虚抄项目或以少报多套取国家资金。个别工作人员借审批抄表捞取好处。

        5、预防监督工作不得力，内部监督走形式，外部监督不懂政策和业务不便监督。

        三、我市涉农惠民领域职务犯罪的主要特点

        1、从犯罪比重分析，“三农”资金是涉案重灾区。一是征地补偿领域贪污犯罪所占比重较大。共26件53人（包括私分国有资产1件1人），其中尤以征地拆迁补偿款的贪污案件居多，共11件40人。如怀化市国土局征地事务科副科级干部夏筱雨利用职务之便，与鹤城区交通质监站纪检组长谢平、鹤城区犀牛村书记李先贡、村委会副主任兼会计李先锡、该村四组组长李传松等合谋虚报征地面积，并隐瞒村组集体土地补偿款94万余元，其中一部分被私分。怀化市征地拆迁安置办副科长杨峰与另外5名村干部合伙在征地补偿中擅自改变地类，将10亩果园改为宅基地虚报冒领土地差价29.8万元予以私分。二是农机补贴领域滥用职权与贿赂犯罪所占比重较大。共11件17人，其中滥用职权案5件6人，单位受贿案3件7人，贪污案3件6人。5个县的农机局局长被立案侦查，涉案金额达370 余万元，为国家和集体挽回经济损失500余万元。如芷江县农机局长向钦安等人经集体研究允许4家个体农机店挂靠农机局管理的天马农机经营部销售农机具，先后向这4家个体农机店收取“经销服务费”125.8万元，涉嫌单位受贿罪被立案查处。三是退耕还林贪污犯罪所占比重较大,滥用职权涉案金额较大。在被查处的退耕还林职务犯罪案件中,贪污案件3件7人，滥用职权2件2人，受贿1件1人。其中贪污20万元1件4人，滥用职权涉案金额50万元和112万元各有1件1人。鹤城区林业局造林股股长米长堆与人合伙承包国有林场造林，将不符合退耕还林政策的承包山林更改为退耕还林地并虚报验收合格，套取国家资金200万元，其行为涉嫌滥用职权罪。犯罪嫌疑人利用职务之便弄虚作假套取国家补偿资金的行为，违背了国家退耕还林政策的初衷。四是、“新农合”补贴、生猪补贴、移民搬迁补偿、农民工培训补贴等，以合伙贪污犯罪为主。生猪补贴2件3人，移民搬迁2件2人，农民工培训2件3人。在被查处的“新农合”补贴2件4人中，贪污100万元以上1件3人。溆浦县院查处的犯罪嫌疑人肖长银、申京凤、唐莉等人与市医保局工作人员相互勾结，采取指使医生伪造医保参保人员住院病历的方式套取医保资金100万元。

        2、从作案手段分析，方法隐蔽和团伙勾结是涉案关键点。一是方法隐蔽。主要是涉案人利用职务之便或工作便利，采取伪造单证或相关资料，弄虚作假、虚报冒领、重复报账以及收入不入账等方式套取国家资金,尤其以虚报冒领、重复报账情形居多。而相关监管部门对补贴的发放主要是形式审查为主，对具体内容的真假无法赠别，监管部门的审查或检查流于形式，未能发现事实真相。同时由于对上报的补贴数没有张榜公布，或未在显著位置公布，人民群众和相关部门也就无法进行及时的、有效的监督，套取补贴款再占为己有的情况也就很难被发现，具有很强的隐蔽性，因此有些项目的惠民补贴套路，被同行业的其他部门竞相效仿。另外，在被查处的干部中，大部分是连续多年占有套取的补贴款，最终构成了贪污连续犯，依法被追究刑事责任。农村基层组织连选连任,人员任职稳定,任职时间长达十几二十余年，作案次数多,时间跨度长,其犯罪行为严重侵害了群众利益,产生了十分恶劣的影响,严重损害了党和政府的威信。二是团伙作案。主要是多数职能部门的国家工作人员伙同非国家工作人国员共同作案，或者不同单位的国家工作人员互相勾结作案。如怀化市国土局征地事务科副科级干部夏筱雨利用职务之便，与鹤城区交通质监站纪检组长谢某、鹤城区犀牛村书记李某某、村委会副主任兼会计李某某、该村四组组长李某某等合谋虚报征地面积，并隐瞒村组集体土地补偿款94万余元，其中一部分被私分。溆浦县院查处的犯罪嫌疑人肖某某、申某、唐某等人与市医保局工作人员相互勾结，采取指使医生伪造医保参保人员住院病历的方式套取医保资金100万元。二人共同犯罪件17件/58人，其中三人共同犯罪3件/9人，四人共同犯罪1件/4，五人共同犯罪1件/5人，六人共同犯罪2件/12人，10共同犯罪1件/10人。在查办的涉农惠民案件中，国家工作人员46人，占总涉案人数的58.22%,非国家工作人员27人,占总涉案人数的34.18%,村干部6人,占总涉案人数的7.6%.

        四、涉农惠民职务犯罪的原因分析

        经分析研究，我市涉农惠民职务犯罪的原因是复杂的、多样的，既有赌博、侥幸心理和自律缺失导致权钱交易等主观方面的原因，又有宣传教育不到位、管理监督不得力、预防制度不健全等客观方面的因素，主要表现在：

        1、犯罪主体心理不健康。经不起金钱、权力、美色等诱惑和当下社会种种不良风气的影响，发生心理变异，滋生了权钱交易、错误估计形势、赌博心理、侥幸心理和自律丧失等五个方面不健康的心理表现，认为权力是个人争来的或买来的，有权不用、过期作废，甚至有些犯罪分子没有条件也要积极创造条件以权谋私，导致自己大大的错误的估计了形势，越走越远，越陷越深，不管什么钱物、不管什么手段，只要能够为自己捞到好处的，不惜铤而走险，违法犯罪。

        2、惠民政策宣传不到位。由于政策宣传不到位，绝大部分村民除了知道涉农补贴的领取方式外，关于补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等等都不清楚。农民丧失知情权的同时，也就丧失了对补贴发放的监督能力。基层百姓的监督缺位，导致基层干部随意虚报、隐瞒涉农惠民补贴现象的发生。

        3、补贴资金公示不规范。按照国家规定，对有关惠民补贴数应当张榜公示，发现问题人民群众有权提出异议。张榜公示这个程序非常重要，其目的是接受监督，接受基层和相关利益人最直接、最及时的监督。但在很多地方，这一核心环节没有得到切实履行，出现了监督的盲区，导致弄虚作假套取补贴。

        4、涉农资金监管不严格。对涉农资金分配末端的资金使用情况的管理比较薄弱。在涉农资金分配末端,缺乏必要的领用分配程序及监督程序,村集体或村干部领到钱后,如何分配,缺乏有效监督,农民利益容易受到侵害。尤其是对短期性、临时性项目资金的管理比较薄弱。包括扶贫、救济等各种涉农惠民补偿款,尽管有资金使用管理规定,但由于不公示、透明度差,给付环节简化,缺乏必要的领用监督程序,经常成为中饱私囊的目标。

        5、干部法纪观念不牢靠。各类惠民补贴是国家为补助农民的专项资金，发放补贴也是国家提倡生态保护、平衡农民收入的重要手段。涉农补贴款无论是被挤占挪作他用，还是被个人侵吞占为己有，都是违法行为。然而在一些干部眼里，虚报涉农专项补贴款被视为“占的是国家的便宜”。这种目无法纪的思想意识助长了胆大妄为。

        6、有关部门履职不认真。现有的涉农惠农补贴申报、审查程序不规范、不严密,只是笼统规定了上报程序,在复核上往往流于形式。以退耕还林补贴为例,在退耕面积层层上报过程中,虽有多个部门审核、复核,但没有哪一个部门能真正掌握实际退耕面积,造成虚报面积和规模。

        7、监督制约机制不健全。一是纵向监督软弱。事前审核流于形式，把关不严,为虚报冒领提供了可乘之机；事后对资金的去向不能跟踪监督，导致被套取的补贴款被私分或流入“小金库”。二是横向监督虚化。有的单位在领导分工、人事安排、财务管理等方面未建立与专项资金管理配套的工作制度,分工不明、权责不清,起不到相互监督相互制约的作用。三是群众监督流于形式。在村务、财务公开中,为了应付上级检查,也设置了“公示墙”、“公示牌”等，但公开的信息不具体、不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、监督的补救措施繁琐。

        8、村级财务管理不得力。虽然实行了村账乡管,但乡镇对村账管理不全面,具体账目还是村级组织自己管理,财务管理极其混乱，广受诟病，经常引发冲突和人民群众不满而上访。一是账目残缺不全，二是基层组织缺乏严格的分工制约机制,三是白条、私人开支的假发票过多，真假难辨。四是村会计频繁更换,账目遗失,村级组织财务状况无法衔接,给基层组织人员贪污贿赂犯罪提供了掩护，五是农村基层组织财务开支随意性大,吃喝账目过多,各种名义的开支都以加班费、招待费的名义报销,缺乏严格监管。

        五、遏制涉农惠民领域职务犯罪的预防对策

        1、强化宣传教育，预防职务犯罪。一是要对国家公职人员加强法制教育,树立勤政为民意识。各类补贴政策，是近年来国家实施的新型惠农政策，关系到广大农民群众的切身利益。各级政府相关职能部门必须明确，这些补贴政策惠及的对象是农民，各项惠农政策的好处只能落实到最广大农民身上，而不是其他人。二是要加强涉农补贴的政策宣传。在统计补贴上报数据之前，要将当年涉农补贴的政策以发放“知情书”、惠农政策手册或对村民代表集中培训等形式，真正让惠农政策深入人心，增强广大农民群众对惠农政策的知情权。

        2、加大补贴公示力度，源头防腐。各项惠民政策的具体补贴数要按照规定的时间和程序及时公布，让群众及时知晓。要尽量减少中间环节，尽可能将惠农补贴直接落实到农民手上。例如征地补偿要严格坚持事前公示，凡未经公示程序和村民认可的，一律不得拨付补贴。农机补贴要减少中间环节，搭建农机购置的阳光交易、公平交易平台，铲除权力寻租的土壤。村委会的财务收支情况和涉及群众切身利益的各项惠农补贴，应当及时公布，防止虚报和隐瞒。

        3、建立切实有效的监督机制，强化监管。各级行政主管部门和财政部门是涉农惠民补贴核定工作的责任主体，应当认真做好补贴的核定工作，必要时定期深入基层做抽样调查核实，或者对大额补贴直接深入基层做具体调查，不给犯罪分子可乘之机。土地管理部门应当严格土地征用程序的行政审查，对实物量调查表要求一式多份，征迁组长、记录人员、纪检监察各持一份，防止随意涂改增删。强化对征用面积和地类的集体会审，强化行政审批事前事中事后的监管。财政部门应当和村民建立信息直通机制，避免因信息不对称出现问题。“村账乡管”从本质上说应是对村级账务的监督和管理，而不仅是代为作账。因此，应加强对村委会集体收入、开支等财务行为的有效监督管理，及时清查，及时入账，并对其合理、合法性进行有效监督。

        4、强化犯罪预防，堵塞管理漏洞。一是结合办案有针对性地提出检察建议，做好个案预防。怀化市针对查办涉农惠民职务犯罪过程中发现的问题，向有关部门和基层组织发出检察建议书120余份。二是开展重点岗位和重点人员的预防，重点防范村支部书记、村委员会主任，以及参与到土地征用、房屋拆迁、惠农资金发放等工作中的国家工作人员，严防违法犯罪的发生。对典型的涉农职务犯罪案件进行曝光，发挥震慑与警示作用。

        5、加大查办力度，遏制高发势头。怀化市依托检察工作联络室建立案件线索受理制度，深入农村，走进农户,发现线索，拓宽案源，发现一件查处一件。深入查办重点领域窝案串案,扩大办案的规模效应,增强办案效果和震慑力，保持对涉农职务犯罪的高压态势。强化侦查一体化机制,形成打击合力，保证案件顺利查处。健全联席会议制度,加强与公安、卫生、国土、林业、移民、水利、农业、畜牧、农机等多个执法部门的联系,增强协作配合能力。认真落实办案风险评估预警机制,讲究办案方法,把办案风险降到最低限度,切实防止因考虑不周、执法不当引发或者激化社会矛盾。（据怀化市纪委预防腐败室报送信息）