近年来，国家制定实施了一系列强农惠农富农政策，各级政府、各职能部门涉农资金投入持续大幅增加，有力促进了农村经济社会发展。但是，涉农资金管理使用中违纪违法现象时有发生，严重影响了资金效益和政策效果。我们以湘潭市林业系统发生的骗取财政贴息资金系列案为例进行了深入调查和剖析，力求从源头上寻求预防腐败对策，探讨加强涉农资金监管的有效途径。

      一、基本案情

      2013年4月，湘潭市纪委、监察局在市森林防火指挥中心及附属区项目建设检查过程中，发现市林业局存在私设“小金库”和挪用林业专项资金等问题。2013年5月，市纪委、市监察局联合市财政监督局成立联合调查组，对市林业局私设“小金库”等问题进行调查，查实市林业局2008年以来采取多种方式形成账外资金649.58万元，用于私分滥发和请客送礼。对湘潭市林业局以上违纪行为，湘潭市纪委监察局给予原党委书记、局长易咏华党内严重警告、行政记大过处分，给予党委委员、副局长王振亚留党察看、行政撤职处分，给予原任局计财科长（后任湘潭市老干局纪检组长）彭卫文党内严重警告、行政记大过处分。

      2014年2月，国家审计署在对湘潭市2011年至2013年度申报贷款贴息的企业和大额个人贷款贴息的检查中，共查项目39个，其中有问题的项目36个，涉及贷款金额58610万元，贴息额2327.2万元（后经湘潭市审计局和林业部门自查确定的违规资金共计为3462万元），此案件线索移交最高人民检察院并逐级交办，由湘潭市检察院具体侦办。

      2014年10月，湘潭市人民检察院反渎局分别对涉嫌严重渎职行为的湘潭市林业局原林工站站长、计财科科长、法规科科长文辉，湘潭县林业局原产业办工作人员伍星，湘乡市林业局原产业办主任文春光立案查处。对其他以非法手段伪造项目资料骗取国家专项贴息资企业和金的15家林业个人，由市、县公安机关以诈骗罪立案查处，目前移送起诉6案6人。到2015年8月，共挽回经济损失2400余万元。

      二、案件特点

      1、林业部门工作人员与林业企业老板内外勾结。湘潭市查处的骗取国家林业贷款贴息资金案中，有国家工作人员3名，造林企业或林制品企业的法人代表也就是企业老板15名。林业局工作人员与私营林企老板串通一气，采取假项目、假贷款手段，骗取国家贴息资金。例如，2011年到2013年间，23家林业企业伪造林业贷款合同等林业贷款贴息项目申报资料向湘潭市林业局申报中央财政贴息资金，市林业局负责林业贷款贴息项目的具体经办人文辉审查申报资料和实地核查走过场，验收走过场，不到银行核实23家企业贷款真假，编造23家企业验收报告和工程进度验收表，不核实23家企业贷款使用情况，明知21家基地造林企业实际造林面积与申报面积严重不符，还让上述23家申报企业通过审核、实地检查和验收，骗取中央财政贴息资金1513.5万元。

      2、部门利益驱动，违纪行为和违法犯罪行为相交织。2011年以来，市林业局为解决局工作经费不足问题，经局党委会议决定，在办理涉林企业林业贷款贴息工作中，由时任林工站站长文辉与企业洽谈，从贴息中采取收款不开票的方式，收取部分涉林企业10%的赞助费、工作经费等，累计112.1362万元，存入市林业局财务人员的个人账户上，形成账外资金。3名职务犯罪的国家工作人员虽然没有触犯贪污、受贿等罪名，但政绩观发生严重偏差，为了部门利益和所谓“帮助林业企业发展”，其滥用职权，在为林业企业办理林业贴息贷款过程中，对上级规定置若罔闻，导致一系列刑事案件发生。

      3、涉案金额巨大，社会危害严重。该骗取林业贴息资金系列案涉及贷款金额5亿多元，违法获得贷款贴息3000多万元，在社会上造成了严重的不良影响。基于国家审计署的审计建议，中央暂停了对湘潭的林业贷款贴息政策，严重影响了湘潭的林业产业体系建设。少数私人老板通过造假就能轻而易举将国家巨额资金收入囊中，不仅损害了人民群众对惠民政策的信任，也严重挫伤了人民群众的造林积极性，玷污了法律在民众心目中庄严神圣的形象。还加剧了贫富悬殊，刺激了一些人不劳而获的贪婪心理，败坏了社会风气。

      三、发案原因分析

       (一)主观原因

       1、法制意识淡薄，工作责任心不强。林业贷款中央财政贴息资金工作是国家为了解决林业企业资金困难而出台的一项惠林政策，对于林业贷款贴息工作，国家财政部、林业局和湖南省政府相关部门均有相应的规章制度，个别领导干部和责任人员对该项政策重要性认识不足，缺乏大局意识、责任意识。在本案中，直接负责林业贷款贴息工作的经办人和科室负责人的法制意识淡薄，特别是对失职、渎职犯罪的法律规定认识不清。总认为只要不收受财物，工作上不作为、乱作为最多只是挨个纪律处分，不会构成犯罪，因此在林业贷款贴息审核过程中没有依法依规办事，没有认真履行工作职责。

      2、侥幸心理作祟，错把情理当法理。近年来，湘潭市林业产业迅速发展，各林业产业类龙头企业、营造工业原料林和木本油料经济林的经济实体纷纷成立，国家利好政策、资金扶持在林业资源开发、林产品加工和种植业等领域发挥了积极作用。随着国家政策扶持力度的不断加大，少数林业部门工作人员认为只要钱不是放在自己口袋里，是用在了所谓的为企业着想的地方，即便是骗取了国家资金，也是为当地经济发展作出了贡献，于是违规操作、弄虚作假也在所不惜，能争取到国家资金就是“真本事”，错把情理当法理，工作严重失职，致使国家资金大量流失。如犯罪嫌疑人文辉在讯问时说到：“....我们不认真去核实，也看得出来申报资料基本上是假的，与林业基地的实际情况根本不符，但我们没有较真，心里认为只要有个林业基地在就行了，能够为企业多争取一点资金，把林业基地搞好也是好事....”

      3、错误的政绩观，使违法行为合理化。作为林业贴息贷款的主管部门，没有树立正确的政绩观，以为只要为湘潭争取了资金，不管采取什么手段都是成绩，因而对这种违反法律规定的诈骗行为不但不加以制止，而是放任自流。更有甚者，还有林业部门专业人员帮助造假，为诈骗者出谋划策。

      （二）客观原因

      1、纪律松弛，为违纪违法行为大开方便之门。无数案例说明，党员干部破法无不是从破纪开始，发生在湘潭市林业系统的系列案件再次证明了这点。市林业局原局长易咏华在《检讨书》中写道：“作为单位主要负责人，几年来对自己要求不严，只忙于抓建设、抓项目、抓调动干部职工的积极性，客观上造成了严重违纪。”市林业局原任计财科长彭卫文在《检讨书》中写道：“为调动大家争取上级投入的积极性，片面配合局领导为干部职工违规发放奖金和福利。不顾后果采取违纪的手段调动大家创收的积极性，急于在短时间内解决（市林业防火指挥中心）的资金缺口问题。在助推林业加工产业和油茶产业大发展上，也有浮躁情绪。”国家三令五申强调任何单位和部门不得设立“小金库”，但市林业局一直置若罔闻，巧立名目设立“小金库”。事实上，是由于向上级主管部门和其他单位请客送礼、向干部职工滥发津补贴、奖金等大量违纪开支不能通过正常的资金渠道解决，才需要设立“小金库”。当大量的违纪问题变成市林业局的工作惯例后，文辉等人随意支配权力的犯罪行为也就自然发生了。

      2、管理松懈，责任机制形同虚设。林业贷款贴息资金工作从林业部门内部分工来说，本应由林工站负责，但湘潭市林业局不是严格地执行科室职责分工，而是让这部分工作职责事随人走，造成一项工作由一人负责长达近10年，严重违反了干部轮岗换岗制度。如文辉先后任林工站站长、计财科科长和法规科科长约九年的时间里，因为认为只有文辉熟悉业务而置轮岗机制于不顾，湘潭市林业局的林业贷款贴息资金审批工作跟着文辉的职务变迁而随意变动，导致每年一千多万元甚至更多的财政补贴资金是否发放、发放给谁的权力长期掌握在文辉一人手中。

      3、监督缺位，权力运行缺乏制约。文辉负责林业贷款贴息补助工作期间，不管是文辉的分管局领导、局长，还是林业局其它科室人员（如参与林业贷款贴息工作的林调队、市财政局的相关部门），包括纪检监察机构，对此项工作都没有任何监督，对此项权力也没有任何制约。他们根据林业企业和文辉的要求去现场勘测验收，但都没有履行自己应有的职责，只是走马观花。文春光在审查资料和实地核查环节走过场，不到银行或信用社核实企业贷款真假，没有核实企业的贷款使用情况，也没有对企业林业基地的实际面积（基地造林的任务量）进行检查和验收，私自随意编造企业验收报告和工程进度验收表，致使12家企业顺利通过审核、实地检查和验收，共骗取中央财政贴息资金698.73万元。伍星没有审核项目的贷款真实性、项目贷款到位、建设内容及规模、计划实施进度、造林成活率、结息和贷款余额以及林业贷款贴息项目的效益等情况，在自查过程中以湘潭县林业局名义出具与项目实际情况严重不相符的检查验收报告，并在验收表上的验收人一栏随意签字，给国家造成直接经济损失共计81万元人民币。

      多年来，林业部门在办理林业贴息贷款工作中透明度低，宣传不到位，没有公示，群众知晓度很差，支配巨额资金的公权力在小圈子内封闭运行。结果在这一连串违规操作过程中，没有任何监督、制约机制发生作用，使林业贷款贴息工作成为了犯罪嫌疑人文辉等人的“独立王国”，最终导致无法挽回的严重后果。

      四、对策和建议

      痛定思痛，举一反三，我们认为要高度重视财政涉农专项资金管理和使用领域的预防腐败工作，建议采取以下措施：

      （一）落实责任，把纪律和规矩挺在前面。    

      各级党委（党组）、政府和主管部门应切实履行主体责任，加强财政专项资金管理，贯彻落实国家政策和规章制度，认真执行党纪政纪，不逾越纪律的底线。加强对工作人员的职业道德教育、法治教育和典型案件警示教育和业务培训，增强工作人员的法律意识和责任意识，坚决杜绝在财政专项资金管理工作中不作为和乱作为的现象。建立相互协调、相互制约的项目申报审核机制。具体负责涉农资金工作的主管科室要对项目申报资料进行详细的核查，确保申报资料的真实性、合法性。其他部门要认真履行配合和监督职责，决不能走马观花，不履行或不正确履行职责。分管领导对申报项目要严格把关，对于不符合申报条件、特别是弄虚作假的要坚决取消其申报资格。

      (二）提高透明度，让权力在阳光下运行。

      所有涉及财政专项资金的政务信息都在政府信息公开平台上予以公开，包括国家政策涉及的对象、范围、申报条件、实施标准、资金拨付流程等基础信息，也包括项目实施情况、项目验收、资金拨付等实时信息；并加强政策宣传，保障广大群众的知情权。

      （三）加大惩处力度，形成震慑力。

      对骗取国家涉农专项资金的行为都要从严查处，对相关责任单位和个人都要依法处理，要纠正那种只要国家财政资金没有进国家工作人员个人口袋就没事的错误认识和错误做法，要让那些严重失职渎职造成重大损失的国家工作人员付出代价，触犯刑法的要依法移送司法机关处理。要将涉案企业及其负责人纳入“黑名单”，限制其申报财政专项资金项目、参与政府项目招投标活动等。对协助骗取财政专项资金的银行、会计师事务所等中介机构出具虚假征信资料、审计报告等行为也要追究其法律责任。加大对骗取涉农资金的惩处力度，有案必查，一查到底，形成震慑力，使任何组织和个人都不敢打“歪主意”，让那些真正发展林业、农业产业的企业和个人得到惠农惠林资金的扶持，形成良性发展。

      （四）完善监督机制，强化制度执行。

      一是建立廉政风险防控制度，对失职、渎职易发多发环节和部门强化层级监督，对项目实施过程强化内部监督，对于重点岗位、重点人员定期约谈，警钟长鸣。二是建立回访制度，主管部门的纪检监察机构要对专项资金的实施单位和受益人进行回访，掌握第一手情况，督促业务科室认真履职。三是建立举报制度，及时受理群众举报，保障群众的监督权。四是形成多层次。全方位监督体系，纪检监察机关、财政部门、审计部门加强对财政专项资金的监督检查，坚决纠正和查处专项资金管理使用过程中的各种违规违纪问题，防止小错变成大错，违纪变成违法。(湘潭市纪委、湘潭市检察院)