把握和遵循用制度管权管事管人的规律
——学习胡锦涛总书记在十七届中央
纪委第五次全会上重要讲话精神的体会

中共湖南省委常委  省纪委书记  许云昭

    党的十七届四中全会《决定》要求，“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平”。最近，胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上指出：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。”这就从加强和改进新形势下党的建设的高度，科学总结了我们党反腐倡廉制度建设的经验，深刻揭示了用制度管权、管事、管人的基本规律，也就是用制度管权、按制度办事、靠制度管人的规律，是我们推进反腐倡廉建设的基本遵循，对指导当前和今后工作具有重大而深远意义。我们一定要按照这些新要求，把握和遵循用制度管权、管事、管人的规律，深入推进惩治和预防腐败体系建设。
    一、增强约束力，提高反腐倡廉制度设计的科学性。反腐倡廉制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，既是党的制度建设的重要方面，又是反腐倡廉建设的重要保障。在我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的情况下，随着世情、国情、党情发生的深刻变化，一些领域腐败现象仍然易发多发，一些领导干部利用职权或职务影响谋取非法利益问题突出，甚至出现“前腐后继”的现象。这说明在反腐倡廉建设方面还存在制度漏洞，特别是一些重要领域和关键环节还存在制度空白，对反复发生的问题要从规律上找原因，对普遍发生的问题要从体制机制上找原因。任何腐败都是因滥用权力而产生的，因此，反腐倡廉制度的核心是要坚持用制度管权、管事、管人，有效规范和制衡权力。要以制约和监督权力为核心，加快建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要所确定的各项制度，加快构建惩治和预防腐败体系基本框架，努力形成一套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。一是着力抓好教育制度建设，增强反腐倡廉教育的约束力。坚持和完善党委（党组）中心组学习、主要负责同志定期讲廉政党课等制度，建立健全党性定期分析、反腐倡廉专题民主生活会制度，完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育制度，建立基层党员轮训、流动党员教育制度，建立健全联席会议、新闻发布、对外宣传等制度，研究制定贯穿干部培养、选拔、管理、使用全过程的反腐倡廉教育实施办法，进一步提高反腐倡廉教育制度化水平。二是着力抓好监督制度建设，增强反腐倡廉监督的约束力。按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，积极探索加强监督的有效途径和方式方法，认真落实加强对党政正职监督的办法，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督，加强对重点人员、重点岗位、重要职能、重要事项的全方位全过程监督。改革和完善党内监督体制，加强党的代表大会、党的委员全体会议、党代表会代表的监督作用，健全和规范常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度；加强上级监督和领导班子内部监督，严格执行党内监督的各项制度，加强巡视监督；拓宽监督渠道，构建“大监督”格局，健全监督工作联席会议制度，形成监督合力，增强监督的权威性和有效性。三是着力抓好预防制度建设，增强预防腐败工作的约束力。要按照全国预防腐败试点省的要求，在坚决惩治腐败的同时，抓好预防腐败制度建设。坚持把预防腐败的要求落实到权力结构和运行机制各个环节，形成一套有效的预防腐败制度。四是着力抓好惩治制度建设，增强惩治腐败的约束力。建立健全腐败案件及时揭露、发现、查处机制；建立腐败现象易发多发领域调查分析和专项治理制度；健全查处案件协调机制，建立重大案件督导督办机制；建立健全依纪依法安全文明办案的纪律要求以及责任追究制度；完善举报人和证人保护制度，探索建立举报人奖励制度；建立健全查办重大案件情况通报和剖析分析制度，充分发挥查办案件的治本功能。与此同时，切实抓好纪检监察制度建设，进一步提高纪检监察工作能力和水平。通过抓好以上制度建设，进一步提升对权力运行的约束力，增强反腐倡廉制度设计的针对性、可操作性和科学性。
    二、增强说服力，注重反腐倡廉制度教育的实效性。反腐倡廉建设必须从教育抓起，反腐倡廉教育重要的就是要抓好制度教育，增强全党制度意识。无规矩不成方圆。不抓好反腐倡廉制度教育，广大党员干部就不会懂得党纪政纪规矩。因此，各级各部门不但要抓好反腐倡廉制度建设，更要抓好反腐倡廉制度教育。要把反腐倡廉制度教育摆在更加突出的位置，作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容，纳入各级党委宣传教育的总体计划。要组织开展集中学习党内法规制度和行政法规制度活动，举办反腐倡廉法规制度专题培训，并在适当范围内开展法规制度考试和相关知识竞赛活动，构建反腐倡廉制度教育长效机制。改进制度教育方式，拓展制度教育内容，延伸制度教育范围，努力营造人人维护制度、人人执行制度的良好氛围，增强制度教育的吸引力和感染力，提高制度教育的实效。要认真抓好以下几个阶段的制度教育：一是抓好制度制定过程中的前期共识教育。在制定反腐倡廉制度时，要通过广泛征求各方面的意见和建议，把制定制度的过程变为集中大家的智慧，支持广大干部群众有序政治参与、推进反腐倡廉建设的过程，变成上上下下形成共识的过程。这样做，反腐倡廉制度出台后则更容易被广大党员干部所接受，变“要我做”为“我要做”，变“要我不做”为“我要不做”，为反腐倡廉制度的执行打下更加坚实的基础。二是抓好制度出台时的集中教育。要组织集中宣讲教育，采取办培训班、专题辅导讲座、开设媒体专栏、普遍组织测试等多种形式，做到人人皆知。通过广泛深入的宣传教育，使广大党员干部领会制度精神，熟知制度内容，树立严格按照制度办事的观念，把制度转化为自己的行为准则、自觉行动。三是抓好制度执行中的经常性教育。在出台新制度后，要及时研究制定实施的细则，针对广大党员干部特别是制度规定涉及的具体对象提出明确要求，经常开展制度执行教育。四是抓好制度落实的警示教育。通过对执行制度不力、严重违反制度的行为的查处，并公开曝光和进行案件通报，教育大家更好地执行制度，坚持用制度管权，按制度办事，靠制度管人。通过抓好以上层面和环节的制度教育，真正让反腐倡廉制度在党员干部队伍中入心、入脑、入耳，增强制度教育的针对性和有效性。
    三、增强执行力，维护反腐倡廉制度的严肃性。“一个实际行动胜过一打纲领”。制度的效用取决于制度执行力。反腐倡廉制度的执行力决定着反腐倡廉建设的成效。当前，在反腐倡廉制度建设中，不少制度没有得到很好执行，存在着重制定、轻执行现象，一些地方和部门制度形同虚设，以致发生重大案件，这是一个很突出的问题，直接影响到反腐倡廉建设的成效。因此，我们必须遵循制度建设规律，在提高反腐廉倡制度执行力上狠下功夫。一是坚持把制度执行摆在突出位置，切实加强组织领导。各级党委、政府和纪检监察机关要把制度执行摆在突出位置，以落实党风廉政建设责任制为抓手，建立健全保障制度执行的工作机制，完善保障制度执行的程序性规定和违反制度的惩戒性规定，保证反腐倡廉各项制度得到切实执行。二是加大监督检查力度，推动制度执行落实。建立健全制度执行的监督机制，每项制度都要明确监督执行的责任部门，建立健全制度执行问责机制。把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容，对执行制度不力的坚决追究责任。今年，我省在全省开展新增投资项目财政性资金管理使用、制止公款出国（境）旅游、禁止领导干部违反规定插手干预工程项目建设等五项制度执行情况的专项检查，采取先自查后重点抽查、日常督查和专项检查相结合等方式，及时发现和纠正存在的问题，提高制度执行力。三是领导干部要自觉遵守制度规定，发挥模范执行制度的表率作用。各级领导干部要带头学习制度，严格执行制度，自觉维护制度，在执行制度上既率先垂范，又敢抓敢管，坚持法律面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外，以领导干部的模范行动带动广大党员干部自觉遵守和执行制度。四是切实查处违反制度的行为，坚决维护制度的严肃性。要坚持有纪必依、执纪必严、违纪必究，坚决同一切违反制度的现象作斗争。对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，要发现一起，查处一起，依纪依法处理，决不姑息迁就，维护制度的严肃性。
    四、增强创造力，强化反腐倡廉制度创新的系统性。只有以改革的精神、创新的思路和发展的办法，推进反腐倡廉制度建设，坚持用制度管权、管事、管人，才能更加有效地防治腐败。按照十七届四中全会《决定》的要求，加快推进惩治和预防腐败体系建设，这就不仅要推进制度创新，而且要推进制度的系统创新，加快建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要所确定的各项制度，加快构建惩治和预防腐败体系基本框架，努力形成一整套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。要积极顺应人民群众对反腐倡廉提出的新要求新期待，及时研究反腐倡廉工作中出现的新情况新问题，认真总结反腐倡廉建设的新成果新经验，按照完善社会主义市场经济体制的新目标新任务，不断推进反腐倡廉制度建设创新。在制度创新中，注意抓好法规制度的系统配套，既重视基本法规制度建设，又重视具体实施细则完善；既重视实体性制度建设，又重视程序性制度配套；既重视党内法规制度建设，又注意与国家法律法规的协调配合；既重视中央立法，又重视地方立法，做到系统推进制度创新。当前，尤其要深入研究反腐倡廉建设的突出问题，针对一些领域腐败现象易发多发的特点，按照与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套的要求，配合深化行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革，紧紧围绕解决人民群众反映强烈的突出问题来进行，在群众最不满、最关切、最盼望的地方来推进。切实加强反腐倡廉制度建设理论研究，把握反腐倡廉建设规律，实现反腐倡廉实践创新、理论创新、制度创新有机统一，尊重基层和群众的首创精神，积极借鉴国外防治腐败有益经验，不断推进制度系统创新，从而保证反腐倡廉制度行得通、管得住、用得好。
    五、增强持续力，保持反腐倡廉制度的稳定性。从普遍意义上讲，一切法律法规和制度的共同特征和规律是具有相对稳定性和持续性。反腐倡廉制度建设也应遵循这一规律，不能搞“一阵风”，朝令夕改，应保持其相对稳定性。如果在同一件事情上，今天是这样规定，明天又是那样规定，就会使人无所适从，因而不仅会降低制度的权威性和公信力，而且为那些想规避制度约束的人提供了条件和机会，使制度执行和落实大打折扣。要增强反腐倡廉制度持续力和稳定性，必须做好三个方面的工作：一要认真做好反腐倡廉制度的评估、完善、清理等经常性和基础性工作。建立制度评估和反馈机制，通过制度执行情况系统评估，掌握制度执行情况，为完善制度提供可靠依据。对现有制度，要及时清理；对过时的制度，要及时废止；对有明显缺陷的制度，要适时修订完善；对需要细化的制度，要尽快制定实施细则；对需要制定配套制度的制度规定，要抓紧制定配套制度。这样，才能使反腐倡廉制度建设既与时俱进、常抓常新，又保持其稳定性。二要抓好执行反腐倡廉制度先进典型的推介工作。一项好的制度能不能执行好，关键要通过以点带面抓落实。每项制度出台后，应选择一些地方和部门或行业进行试点推广，及时总结经验，以便在更大范围推广，以此增强反腐倡廉制度的生命力。三要抓好将一些成熟的反腐倡廉制度规定上升为国家法律的工作。要不断适应世情、国情、党情的发展变化，及时总结反腐倡廉制度建设，特别是基层在实践中创造的好经验，把那些成熟的措施和办法转化为更具指导性的制度，把有些成熟的制度转化为更具约束力的国家相关法律法规，增强其权威性、稳定性和连续性。
    六、增强内聚力，提升发挥反腐倡廉制度整体功能的协调性。反腐倡廉制度体系，是按照中央关于建立健全惩治和预防腐败体系的总体要求，构建起来的一整套制度体系。反腐倡廉制度的每一项具体制度都是这个制度体系中重要组织部分。因此，在反腐倡廉制度建设中，既要注意发挥某一项制度或某一方面制度的作用，也要注重发挥反腐倡廉制度体系的整体功能，也就是使之彼此衔接，相互协调，做到发挥好反腐倡廉制度的规范功能、预防功能、约束功能、教育功能、纠偏功能和惩戒功能。一要注意发挥反腐倡廉制度的规范功能。这就是按照依法执政和依法行政的要求，通过推进反腐倡廉制度建设，进一步规范权力运行，把权力运行纳入制度化、规范化、程序化轨道，有效防止权力失控、决策失误、行为失范，最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞，着力解决导致腐败滋生的深层次问题，做到用制度管权、管事、管人，充分发挥反腐倡廉制度的规范功能，发挥其在惩治和有效预防腐败中的建设性作用。二要注重发挥反腐倡廉制度的预防功能。这就是要通过抓好腐败现象易发多发的重点领域和关键环节的反腐倡廉制度建设，建立重点领域专项治理的长效机制，从源头治理和预防腐败。三要注重发挥反腐倡廉制度的约束功能。这就是要通过抓好反腐倡廉制度建设，切断腐败行为发生的条件、机会和动机这些要素形成的腐败链条，做到约束和阻止腐败行为的发生，也就是使其没有腐败条件，不能腐败；没有腐败的机会，不敢腐败；没有腐败的动机，不想腐败。四要注重发挥反腐倡廉制度的教育功能。这就是要通过建立健全开展深入持久的多层次、全方位、全过程的反腐倡廉宣传教育制度，对广大党员干部开展反腐倡廉教育，筑起拒腐防变的思想道德防线。五要注重发挥反腐倡廉制度的纠编功能。这就是要加强对反腐倡廉制度执行情况的监督检查，及时发现存在的问题，及时予以纠正，坚决纠正“上有政策、下有对策”等有令不行、有禁不止的行为。六要注重发挥反腐倡廉制度的惩戒功能。只有惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。只有反腐倡廉制度的惩戒功能发挥好了，才能遏制住腐败现象的滋生，也才能更好地教育警醒干部，做到查处一起重大案件，教育一批干部，完善一套制度，充分发挥查办案件的惩戒功能和治本功能。