本报记者 唐婷 徐蓉

    这是中国首部系统规范行政程序的地方政府规章，填补了中国行政程序立法空白。

    2008年4月17日，《湖南省行政程序规定》颁布，当年10月1日起正式实施。

    以此为起点，湖南开启了一场行政机关“作茧自缚”式的革命，在国内外引起广泛关注，并由此形成推进依法行政、建设法治政府的“湖南模式”。

    2010年4月17日，在《湖南省行政程序规定》发布两周年之际，防止行政机关权力滥用的《湖南省规范行政裁量权办法》也开始实施。与此同时，旨在提升政府公共服务水平的《湖南省政府服务规定》正在紧锣密鼓探索制订中，年内可望出台。

    专家评价，此三者，一脉相承，不仅将依法行政、高效便民的“湖南模式”推向深入，也为我国服务、责任、法治、廉洁政府建设进行了有益探索。

    阳光是最好的“防腐剂”

    湖南这场“作茧自缚”式的行政革命，肇始于2007年。

    当年3月，省政府决定在全国率先启动行政程序地方立法工作，探索从行政程序入手，推进依法行政。

    实际上，自2006年到任湖南后，有着法学教育背景的省委副书记、省长周强就一直在思索，在新的历史时期下，各级政府如何为推进湖南富民强省战略建设良好的法治环境？

    英国阿克顿勋爵有一句名言：“绝对的权力必然导致绝对的腐败。”而阳光是最好的防腐剂，权力只有在阳光下运行，才能从根本上、制度上防止腐败产生。

    怎么才能引进阳光？答案是，规范行政程序。行政程序是源头防腐的重要制度。

    2007年全国“两会”期间，周强在北京遇见全国人大代表、国家行政学院法学部主任、我国知名的行政法专家应松年，两人就行政程序立法的问题深入探讨，开始了行政程序法的探索。

    一年后，《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）正式出台。《规定》搭建起制度平台，对政府工作流程和行政决策机制、政府行政方式、政务公开方式、行政运行机制、行政管理方式进行了一系列创新。

    正是通过行政程序建设，让各级政府决策打开了“门窗”，让阳光洒进政府行政的每一个角落。

    每一个普通公民都可以轻松参与行政决策，为科学决策献计献策，表达意愿。湘潭市总工会退休职工郑国庆说起他参加的第一次政府听证会仍记忆犹新。那是2008年5月，省食品药品监督管理局举行“零售药店审批距离是否设限”听证会，这是《规定》颁布后举行的首个行政决策听证会。听证会上，21位听证代表有17位认为，开办药店属市场行为，不应设距离限制。最终，省食品药品监督管理局采纳多数听证代表的意见，决定不将距离限制作为零售药店开办的前置条件。郑国庆感慨地说，当这个听证代表，“真正有当家作主的感觉”。

    这样的感慨，不只郑国庆一人独有。为了实现行政科学决策，减少失误，《规定》明确，重大行政决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。公众参与成为重大行政决策的法定环节。

    自《规定》颁布以来，全省各级各部门举办重大决策听证会达280余次。通过这些听证会，民意得到了极大的尊重。2009年政府立法计划编制听证会，有7项立法计划由公众提出；2009年为民办实事听证会，根据听证意见，38个项目调整为34个……

    与此同时，全省新闻发布会数量逐年增加，仅2009年就召开390多场新闻发布会，及时向公众发布政府信息；积极探索行政会议公开，长沙市、长沙县等市县政府将政府常务会议通过电视、网络、电台同步直播，并邀请市民旁听会议，成为民意表达的又一通道。

    各级政府还全面公布“权力清单”，对1800余部法律、法规、规章进行全面梳理，将法定的行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力向社会公开，接受人民群众监督。

    实践证明，当权力运行置于阳光之下，不仅实现了政府与民众的良好互动，更从根本上、制度上防止了“公权私用”，防止了腐败产生。在最近召开的国务院第三次廉政工作会议上，温家宝总理明确指出，按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。没有程序公正，就很难保证实体公正和结果公正。没有程序的民主，就没有实质的民主。

    “加减法”转变政府职能，提高行政效能

 

 

    “这两年，我们明显感觉到政府职能在转变，行政效能在提升，变化很大。”

    4月17日中午，全国人大代表、老百姓大药房董事长谢子龙接受记者采访，他坦率地说，过去，一个项目能不能审批下来，审批得快不快，往往取决于与当地政府部门的关系如何，请客、送礼在所难免。现在，只要依法、依程序，一个项目很快就审批下来了。

    在谢子龙等企业家感觉到政府行政效能提升的背后，是一套政府转变职能，实现“减法”与“加法”的巧妙实践。

    为推进政府职能转变，在《规定》实施中，我省深入推进行政审批制度改革，多做“减法”。2008年以来，省政府精简省本级行政审批262项，精简幅度28.3%；精减省本级行政事业性收费项目169项，减轻社会负担50亿元；精减和取消省本级年检年审项目32项，精简幅度41%。

    同时，积极推进服务型政府建设，做“加法”，加强政府公共服务职能。2009年，省政府提请省人大常委会审议地方性法规草案和制定政府规章21件，出台规范性文件127件，其中80%是改善民生、社会建设、节约能源、保护生态等方面的相关制度。

    不仅是政府职能的“加减”之变，省政府还按照《规定》，从源头上做“减法”，开展规范性文件“大清理”，解决“红头文件”过多过滥问题。自2008年10月1日起，全省对各级各部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”管理。迄今，全省共清理规范性文件7.7万件，废止1.1万件，宣布失效2.5万件。2009年，全省纠正违法规范性文件182件，统一登记、编号、公布规范性文件6496件，同比下降20%，“红头文件”过多过滥的现象得到有效遏制。

    根据《规定》，公民还可以审查政府发布的“红头文件”，可以向法制部门申请合法性审查。

    因为质疑公民申领驾照必须通过驾校报考、参加驾校培训的规定，湘潭大学法学院副教授欧爱民和他的学生，将一纸审查申请递交到省政府法制办，成功撤销《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》，打破了过去“驾考合一”的惯例。

    在谢子龙看来，《规定》实施，“加减法”的成功施行，有力促进政府职能转变，提升了湖南行政效能，为企业营造了良好的发展环境。正是得益于湖南日益优良的投资发展环境，2008年10月，老百姓大药房成功引进北欧最大实业控股公司私募基金8000多万美元，这是迄今为止我国医药零售行业最大一笔境外融资。

    为行政执法立起一杆“精细标尺”

    《规定》出台后，湖南依法行政的探索和改革继续向前。

    今年4月17日，《湖南省规范行政裁量权办法》（简称《办法》）开始实施，这是我国第一部全面规范行政裁量权的省级政府规章，也是《规定》的配套规章之一。

    《办法》首次提出和确定了行政裁量权的“综合控制模式”，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例“五项基本制度”对行政裁量权进行了全面、系统的规范。

    行政裁量权，一般是指行政机关在法定权限和法定职责范围内，自主决定处理行政事务的权力。英国行政法学家韦德坦言，“所有的行政自由裁量权都可能被滥用。”在现实生活中，乱审批、乱罚款、乱检查、乱收费的情形屡见不鲜。

    “规范行政裁量权，就是让公务员行政执法立起一杆‘精细标尺’，是湖南行政机关‘自我加压’式的革命。”省政府法制办主任许显辉如此评价。

    首先拿出这杆标尺，“自我革命”的是湖南省工商局。今年1月1日起，《湖南省工商部门行政处罚自由裁量权实施办法》正式施行，把原本宽泛、自由的工商行政处罚裁量权“关进了笼子”，精细刻度。

    “出台这个办法，就是要规范全省工商执法人员的执法行为，让自由裁量不自由。”省工商局法规处副处长张文兵举例，以往，企业未按规定进行年检，各地工商局处罚力度不一，从2000元到2万元不等，自由度很大。现在，则按年检超出时间长短，统一规定罚款额度和处罚办法，避免了“同案不同罚”。

    张文兵介绍，今年2月，桃江县工商局桃花江工商所查处一起商标侵权案，按《商标法》规定，除没收侵权商品外，还可处非法经营额3倍以下的罚款。由于侵权人及时纠正违法行为，造成的社会危害轻微，最后从轻处理，仅没收侵权商品，未再罚款。现在看来，这个处理很平常，但与过去相比，是个巨大的进步。过去，这类案子不论轻重，焦点都在罚款金额多少，较少具体情况具体分析。现在，按照省工商局新的“执法标尺”，实施行政处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据事实依据，适当裁量，这杆“标尺”同时又是柔软、和谐的。

    工商部门的“自我革命”初见成效，今年一季度，湖南工商行政复议案件大幅下降50%。

    专家评价，《办法》主动为政府的公权力设限，是湖南推进政府自身建设的又一重大举措，使依法行政制度体系逐步形成，将在全国树立起依法行政的标杆。

    为人民群众提供规范、均等、便捷的公共服务

    4月16日，一场在中南大学召开的座谈会，再度引起了国内外法学专家对湖南的关注。

    当天，省委副书记、省长周强主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会，要求集思广益，加快出台《湖南省政府服务规定》，提升政府公共服务水平，逐步建成惠及全民的公共服务体系，为广大人民群众提供规范、均等、便捷的公共服务。

    《湖南省政府服务规定》是《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范行政裁量权办法》的延续和配套，前两者立足于政府的行政程序和行政边界，后者则偏重行政质量，三者一脉相承。牵头进行立法研究的中南大学专家组副组长、法学院院长蒋建湘如此评价。

    什么样的政府才是服务型政府？在蒋建湘看来，服务型政府的行政管理体制必须是服务公众、行为规范、公正透明、廉洁高效的。同时，公共服务总量应与经济总量同步增长。他说，香港被公认为是全球政府服务最好、最规范的地区之一。在这里，人们感受到的不仅是高楼林立的物质繁华，还有良好的法治环境，高效的公务运转体系，发达的公共交通网络，和完备的医疗、教育、社会救助等保障体系。这些，都将是湖南努力的方向。

    “服务型政府是一个没有围墙的政府。”蒋建湘认为，在服务型政府里，一个守法公民，可以自由享受各种服务；当他违法时，政府的管束将无处不在。

    “《湖南省政府服务规定》的立法，率先将服务型政府理念转变为制度，是湖南又一次法治革命。”中南大学政治学院教授陈潭认为，“这一立意和实践，将引领当代中国社会的新公共服务运动。”

    据了解，《湖南省政府服务规定》有望今年6月完成立法建议稿，力争年内出台，或成为全国首部关于服务型政府建设的省级规章。可以想见，该《规定》的出台，必将给普通公民享受政府优质服务提供强有力的制度保障。每个人，都可以享受到幸福、有尊严的公共服务。