为有效规范行政处罚自由裁量权，从2007年起，湖南省宁乡县开始在县直行政执法单位强力推行行政处罚自由裁量阶次制度，大力压缩行政处罚自由裁量权弹性空间，从根本上解决自由裁量权被滥用的问题。
    主要作法
    1、全面梳理执法依据。各行政执法单位按照完整、全面、准确的原则，对本单位执行的法律、法规、规章进行全面梳理，对每个行政处罚项目逐个逐条核对，明确具体违法行为、处罚种类、处罚标准、处罚幅度、执法机构等内容，编制了详细的行政处罚项目目录。在编制目录过程中，注意审查法律、法规、规章规定的行政处罚项目时效，对新颁布和修订的行政处罚项目，及时进行了补充和调整。
    2、科学细化裁量基准。一是根据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错、认错悔改态度等因素，结合行政执法实际情况，把违法行为划分为特别轻微、轻微、一般、严重、特别严重等5个阶次。二是通过召集一线执法人员座谈、查阅行政执法案卷、征求行政相对人意见等方式，尽可能罗列每一阶次违法行为的具体表现情形，并按照过罚相当、罚教结合的原则，在法定处罚幅度内逐一确定具体的处罚基准。三是邀请相关法学专家组成会审团，对各单位上报的制度草案进行严格审查，及时纠正裁量阶次不合理，违法表现情形表述不准确、分解不到位等问题。
    3、完善相关配套制度。一是建立行政处罚先例制度,使对类似违法行为进行处罚时有例可循,从而有效杜绝“同案异罚”等现象。二是严格执行行政处罚告知制度，各行政执法单位在作出行政处罚决定之前，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚种类、罚款数额，告知当事人依法享有的陈述、申辩权以及权利救济的方法和途径。三是完善自由裁量公开制度，各行政执法单位将本单位执法依据目录、管辖范围、执法程序、执法权限、处罚种类、幅度和行政处罚自由裁量实施情况，通过政务公开栏、政府网站等途径向社会公布，广泛接受社会各界特别是行政相对人的监督。
    4、健全刚性落实机制。一是各行政执法单位建立行政执法投诉制度,及时处理投诉案件。二是县纪委、县监察局及县政务中心、县法制办采取行政执法检查、行政执法案卷评查等形式，对各单位落实行政处罚自由裁量阶次制度情况进行监督检查。三是认真执行行政执法评议考核和责任追究制度，对各单位行政执法情况进行严格的评议考核和责任追究。同时，结合宁乡县开展的县直单位行政一把手向县纪委全会述职活动，将落实行政处罚自由裁量阶次制度情况作为述职评议的一项重要内容。
    5、主动对接上级规定。一方面，在行政处罚自由裁量阶次制度起草过程中，全面考虑上级相关制度规定，将《首查先行责令改正制度》等优化经济环境相关制度进行完美移植。另一方面，结合贯彻执行《长沙市罚款自由裁量阶次制度》、《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》等规范性文件要求，及时修正与上级规定不相符合的地方，始终保证与上级规定的协调一致。
    主要成效
    1、执法行为更加规范。自由裁量阶次制度的实施，将自由裁量权由“皮筋”变成“钢尺”，有效增强了自由裁量权的可操作性，使行政处罚有章可循、有据可依，从而最大限度地减少了人为因素，从制度层面防止了自由裁量的随意性。行政执法人员在执法时心中有谱，执法操作更加顺手，执法效率明显提高。行政处罚畸轻畸重、同案异罚、以罚代管等现象在宁乡得到有效遏制，人民群众对行政执法的满意度明显增加。实施自由裁量阶次制度三年多来，宁乡县纪检监察机关受理的行政执法方面的投诉仅10件。
    2、权力运行更加透明。自由裁量阶次制度的实施，提高了行政执法的透明度，行政相对人可以对照自己的违法行为，得出将要给予他的量罚尺度，这样既得到了行政相对人的认可，也有利于社会公众对行政执法的监督。比如，县技术监督局在执法检查中发现一液化气经营店使用未经检测的钢瓶，按照《特种设备安全监察条例》第二十条，应当处以2000元以上、20000元以下的罚款，但经营户殷某属首次违法且积极配合整改，符合特别轻微违法行为的表现情形，该局按最低处罚基准处以2000元罚款，并责令其改正。在宁乡投资兴业的客商普遍反映：以前被处罚时，罚款定得很高，只好去找关系，虽少罚了点，但总觉得委屈；现在找与不找一个样，但罚得公平合理，心里反倒平静。
    3、源头治腐更加深化。自由裁量阶次制度的实施，最大程度地限制了执法人员的自由裁量权，大大压缩了执法人员“权力寻租”的空间，使腐败行为在权力运行的重要部位和关键环节“不能为”、“不敢为”，有效防止了执法人员滥用执法权、以权谋私、权钱交易等违纪违法问题的发生，有力推动了宁乡惩治和预防腐败体系的建设，为推进依法行政、深化源头治腐发挥了积极作用。实施自由裁量阶次制度三年多来，宁乡县纪检监察机关查处的行政执法方面的违纪违法案件仅5件。
    4、执法环境更加优化。自由裁量阶次制度实施以来，人情案、关系案、态度案、钱权交易案等有效遏制，因执法不公、执法不廉引起的经济环境案件得到杜绝，行政执法机关形象和公信力得到明显提高。行政处罚自由裁量权的规范，使行政执法环境得到进一步改善，为全县经济发展环境的全面优化立下了汗马功劳，有力地促进了宁乡经济社会又好又快发展。2009年，宁乡的全国县域经济基本竞争力排名从2006年的第124位上升到第84位，三年间跃升了40位，全县经济社会突飞猛进，社会民生大大改善，人民更加安居乐业。
    几点思考
    1、全面推进依法行政，不仅要做到合法行政，还要努力做到合理行政。长期以来，人们将依法行政简单地理解为合法行政，片面强调行政行为不得超越行政机关的法定职权范围。从建设法治政府、构建和谐社会的目标来看，合法行政虽然无可厚非，但要真正实现法律的公平正义要求，仅有形式上的合法还远远不够，还必须确保行政行为合情合理，达到法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。然而，在执法实践中，由于自由裁量权过大，极易导致畸轻畸重、同案异罚，行政执法合法不合理。如何有效保证行政执法的合理、公正，宁乡县推行行政处罚自由裁量阶次制度的实践证明，一方面需要行政执法机关和执法人员强化执法为民的理念，切实提高行政执法水平和能力，准确把握自由裁量的尺度和基准；另一方面更需要加强制度建设，为行政执法机关和执法人员提供科学、量化的执法依据和参照。
    2、行政处罚自由裁量权的行使，必须体现并符合法律的授权目的。行政处罚自由裁量权的立法本意，是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能迅速调整适应的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。目的是提高行政效率，发挥行政执法机关的能动作用，以不断适应经济社会管理的需要，维护正常的经济社会秩序，维护法律规范的稳定性和权威性。自由裁量权的行使，应当体现并符合法律对裁量权的授权目的，不得以合法的形式掩盖违背立法宗旨的实质，它应当建立于对相关因素的正当考虑之上，并符合正当法律程序的要求。而滥用自由裁量权, 就从根本上背离了立法宗旨和授权目的，也背离了科学发展观的要求，使行政执法活动偏离了正常的轨道，从而破坏了法制的统一和公平实施的环境，导致了行政执法权力的绝对化、私有化、畸形化。宁乡县推行行政处罚自由裁量阶次制度，正是通过细化裁量阶次、压缩弹性空间，防止自由裁量权在“合法”外衣的掩盖下被滥用。
    3、行政处罚自由裁量权是一柄双刃剑，必须切实加以规范和制约。行政处罚自由裁量权如果行使得当，则能有效提高行政效率，获得社会广泛认同，实现个案正义；如果遭到滥用，则会使行政相对人的合法权益受到侵害，经济社会发展环境受到损害，法律权威受到质疑，执法行为将难以为继。在执法实践中，由于行政处罚自由裁量权的不规范，使其成为了个别行政执法部门和执法人员“权力寻租”、“执法腐败”的重要根源，人民群众对此反映非常强烈。发挥行政处罚自由裁量权的积极面，抑制其消极面，要求我们必须切实规范和制约行政处罚自由裁量权。宁乡县通过推行行政处罚自由裁量阶次制度，使行政处罚裁量定位更准确、操作更规范、运行更透明、监督更有力，从源头上防止了自由裁量权的滥用，切断了自由裁量权寻租的渠道，进而有力促进了法治政府、阳光政府、责任政府和廉洁政府建设。
    4、规范行政处罚自由裁量权是一个动态过程，必须在实践中不断探索完善。规范行政处罚自由裁量权是一项长期的任务，我们要结合贯彻执行《湖南省行政程序规定》，特别是要以落实新出台的《湖南省规范行政裁量权办法》、《长沙市罚款自由裁量阶次制度》为契机，不断完善规范行政处罚自由裁量权工作。不断完善行政处罚自由裁量标准，认真研究行政处罚工作中出现的新情况、新问题，对裁量标准经过实施不符合实际的，及时按程序进行修订完善，使之更公平合理、更贴近实际、更便于操作、更好体现立法精神。不断完善行政处罚自由裁量相关配套制度，包括裁量公开制度、回避制度、时限制度、评议考核制度、重大行政处罚决定登记备案制度、行政执法错案追究制度等。不断完善行政处罚自由裁量监督机制，健全行政执法责任制，引入外部监督和评价机制，加强对行政执法人员滥用自由裁量权行为的监督，进一步优化执法环境和经济发展环境。（作者王习加，系湖南省宁乡县委常委、纪委书记）