设为主页 加入收藏

“不历州县不拟台省”——唐宋官员选拔中对基层经验的重视

编辑:高蓝 发表时间:2016-10-18 10:31 来源:中国共产党新闻网

 

徐珊

  唐开元三年,当时担任左拾遗的张九龄向唐玄宗上书,提出了一个制度性的建议,即《新唐书?选举志》里概括的“凡官,不历州县不拟台省”。这里的州县指地方,台省指中央。意思就是说,没有在州县任职的经历,就没有选拔担任三省六部这样的中央官员的资格。

  为什么在当时要提出此议呢?

  自隋朝科举制度出现后,士人在进入官员队伍之前必须饱读经史,大多数选拔出来的官员都具有较高的文化素养和知识水平。无怪乎唐太宗曾站在端门前,看着当年新考取的进士们排着长队依次走出来,高兴地感叹:“天下英雄尽入吾彀中矣。”然而,自魏晋以来的政治逐渐形成了重中央决策、轻地方治理的格局,官员中也随之形成了重内官、轻外任的风气。一方面,许多官员不愿意到地方去任职,吏部往往只能派一些素质不高或者受到处分的人到地方,地方官选任十分困难。另一方面,已经在地方任职的官员又长期得不到升任的机会。这样不仅导致地方官责任感降低,治理水平下降,而且在事实上造成中央官员不了解地方实际。特别是经过隋朝地方佐官中央任命制度的推行,无论大小官员都由中央统一任命和考核,使得这种矛盾更为突出。升迁机会的不平等,破坏了选官的公平原则,又构成官员流动的滞碍,形成了恶性循环。

  张九龄对此分析道:“今朝廷卿士,入而不出,于其私情,遂自得计。何则?京华之地,衣冠所聚。子弟之间,身名所出。从容附会,不劳而成。一出外藩,有异于此。……今大利在于京职,而不在于外郡。如此,则智慧之士,欲利之心,日夜营营,宁有复出为刺史县令?”所以,他的建议的突破在于:在寻找原因方面,指出问题的关键是官员升迁机会的不公平,而不仅是朝廷在内外官任命方面的重轻偏斜;在寻求解决方案方面,提出地方治理经验应是升任某些中央官职的必需资历。这一切中时弊的建言,很快得到了采纳。据史料记载,上书一个月左右,唐玄宗就下诏规定,“京官不曾任州县官者不得拟为台省官”。

  “不历州县不拟台省”提出的初衷,是解决地方官员素质不高及选任困难的问题,然而随着唐代中央集权程度的逐步深化,中央直接面对的地方机构越来越多,需要处理的地方事务越来越复杂,而当时的中央官员大多是科举出身的文士,在处理繁多而复杂的地方政务方面,经验和能力都十分有限,因此在官员选任上,基层经验越来越受到重视。开元十二年,唐玄宗就提出:“自今已后,三省侍郎有缺,先求曾任刺史者;郎官缺,先求曾任县令者。”唐中期以后,“不历州县不拟台省”更成为官员选拔的重要原则。

  一项原则方针提出后,总需要有一系列配套的制度和措施来促成落实。唐代中后期的相关制度不断地根据当时的情况变化作出调整,力图在中央和地方行政体制、考课制度、铨选制度等方面形成有利于选拔基层官员的制度环境。

  唐后期规定进士出身者必须先到州县任职,又规定没有任刺史、县令经历的人不得升任中书、门下两省要员,这就从官员选任和迁转的两头对地方历练给予保证。唐肃宗即位后,特别强调御史的地方历练,提出“风宪之地,百寮准绳,顷者有司殊非慎择。其御史须曾任州县理人官者,方得荐用”。之后又“诏简择郎官有堪任太守县令者,委京清资五品已上及郎官御史荐闻”,就是说要从中央台省官中选人到地方去任职。唐代宗时又再次强调台省官的地方任职履历,既要选拔有地方经历的人任中央台省官,又要从台省官中选择比较合适的、有能力的人去做州县官,中央与地方官员的上下互动不断增强。

  此外,唐代中后期的地方节度、观察使等大量召辟文人担任幕僚,在一定程度上也缓解了选官权过于集中带来的弊端,并为缺乏实际行政经验的科举士人积累基层经验、提高行政能力创造了条件。

  宋代对科举制度进行了完善,建立了更为完备的选官制度,制定了详细法规,对基层经验的强调也更加规范化。宋代为了加强中央集权,迫切需要大量具有行政管理知识与能力的人才。宋代的官员选拔以科举取士和恩荫奏补数量最多。杨万里说:“仕进之路之盛者,进士、任子而已。”事实上,在《宋史》所载的官员中,科举出身的约占官员总数的66%以上;宰相中科举出身的占90%以上;中级以上官员中,非官僚家庭出身者占55%以上。可见,宋代中央的中高级官员和地方长官,大多数人进入仕途的前提是参加国家统一考试,这就保证了他们具有较高的文化素养和知识水平。同时,宋代有一条与唐代“不历州县不拟台省”相似的规定,强调“举非州县之职,则毋以台谏选焉”,意思是,必须任过州县官的方有资格任台谏官。元人称“宋之立国,元气在台谏”,所谓的“台谏”,“台”是指御史台,“谏”是指谏院。御史台和谏院虽然宋朝之前就存在,但其在宋朝政治架构中的地位之高,政治生活中的影响之大,远非前代所能比拟。台谏官必须是进士及第,选拔时对德行才学也有严格的标准。“举非州县之职,则毋以台谏选焉”这一规定就是保证入选的台谏官有一定的地方任职经历,从而能够了解民情,知晓时弊,以利有效地履行监督职责。

  实际上,宋代选官制度通过对资格和履历的强调,把官员的基层经验和处理各类实际问题的能力提到重要的地位。一方面硬性要求中高级官员必须具有地方任职经历,另一方面在制度上为任职基层的优秀人才提供升迁的机会。当时的许多中央和地方官员,既是科举选拔出的佼佼者,也具有长期的地方治理经验,成为能够适应各方面工作的“通才”。

  古往今来,各种人才尤其是政治人才,大都是从基层起步,在艰苦环境的锻炼中崭露头角、脱颖而出的。战国时韩非子即言:“宰相必起于州部,猛将必发于卒伍。”近代思想家魏源也说:“披五岳之图,不如樵夫之一足;谈沧溟之广,以为知海,不如估客之一瞥;疏八珍之谱,以为知味,不如庖丁之一啜”,“士而欲任天下之重,必自其勤访问始”。我们党历来高度重视干部的基层历练问题。而现在的领导干部队伍中,一些人的基层工作经验还有待加强。据统计,中央和国家机关厅局级领导干部中,来自高校应届毕业生的比例高达44.6%,而具有县、乡基层领导工作经历的仅占12.5%。实践也证明,有过一定基层经历的干部,做群众工作的能力、处理实际问题的能力、应对复杂局面的能力都相对较强,在制定政策、开展工作时也能够注重了解实际情况。因此,借鉴历史上的“不历州县不拟台省”的理政经验,完善干部培养选拔体系,有计划、有目的地选派一些干部到任务比较繁重、情况比较复杂、矛盾比较突出的地方去磨炼意志、积累经验、增长才干,应是建设高素质干部队伍所必需的重要途径。

  〔作者徐珊,中央文献研究室助理研究员〕

分享到微信朋友圈 x
打开微信,点击底部的“发现”,
使用“扫一扫”即可将网页分享至朋友圈