著名法学家张晋藩的《中国监察法制史稿》（商务印书馆出版）一书，从思想和制度层面深入考察了中国历代的监察法制，在历史沿革的记录中，揭示了监察文化与监察经验的积累与沉淀；在纷繁的历史地图中，标记出了一条清晰的权力发展路径。

    然而，监察权虽“权倾朝野”，却是最难实施的。历朝历代监察立法很多，监察程序也很严密，但权力失控却不绝于史。尤其是在统治集团昏庸无道的情况下，监察制度往往成为一纸空文，仍无法避免政权的灭亡。对于监察制度失效以及由此带来的政权危机，历代统治者并非没有认识。对此，他们采取的措施是集权，而非分权。这是一种符合中国古代政治权力演进逻辑的选择。

    监察是与权力相伴而生的，必须遵循权力演进的逻辑。书中说，在三皇五帝的原始社会，就有“三岁一考功，三考黜陟，远近众功咸兴”的记载。这时已经出现了公权力。虽然“禹之王天下也，身执耒函以为民先”，公权力还没有异化，但对公权力的监督已经产生。监察制度随着权力的发展而演变。在夏商和西周分封时期，君主和诸侯的关系比较松散，君主主要通过巡守和接受述职对诸侯进行监督，监督方式比较单一，而且是亲力亲为。汉初实行分封与郡县并行的政权结构，封王享有的治权在一定程度上可以抗衡中央。因此，汉武帝即位后，锐意推行强干弱枝的政策，设置部刺史，制定《六条察郡之法》，以强宗豪右及其子弟为首要监察对象。到唐代制定《监察六条》时，则主要以牧宰和吏人等为“六察”之首。这反映了王公贵族权力的衰落和只食俸禄、没有封地的官僚势力的崛起，监察重点也随之转变。这时，强宗豪右、士家大族已不再是皇权的主要威胁了，故列于“六察”之末。

    随着郡县制取代分封制，官僚制度取代世卿世禄，君主权力日益集中。到了明清时期，皇帝“乾纲独断”，形成了一套从中央都察院、巡按御史到地方督抚、提刑按察使司的直接听命于皇帝的监察体系。从周朝分封到秦汉的郡县，再到明清高度集权的政治体制，皇帝的权力不断扩大，公权力行使也越来越广泛而复杂，对官员的监察也更加精致。到了明清时期，产生了法典化的监察立法《纲宪条例》与《钦定台规》。即使如此，吏治腐败和天朝崩溃已无可救药。

    伴随着越来越重的治权之权，却是周而复始的权力失控。该书多次提到，这是中国监察制度史的一个悖论。这一悖论，深深根植于监察制度赖以生存的权力结构。正如作者所说，随着专制体制的完善，监察权依附于皇权，监察制度的存废、行使都受到皇权制约，与君主个人的品行、能力有很大关系。实际上，皇帝行使最高监察权，是最高的监察主体，也是国家监察活动的动力来源，“皇帝之明，监察四方”。从皇帝家天下的角度出发，解决权力失控的手段当然是唯我独尊，监察权成为皇帝集权的工具。从中央到地方，监察网密布于整个权力系统。通过这张网，皇帝一人掌控天下。如果我们承认，权力的集中恰恰是权力失控的根源，那么，依靠权力集中来制约权力，以及由此形成的路径依赖，就注定是一个悖论。

    从历史的经验和教训来看，要克服这个悖论，就应像当年毛泽东与黄炎培谈话时所指出的那样，我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。(何海锋)

         思考之二：靠人治而不是法治的管控手段，致使人亡政息　

　　从某种意义上来说，“变法”的难度一点也不亚于通过革命手段建立一个政权，这好比城市建设，旧城的改造远比建立一个新城要难得多，这就更需要吏治有法可依，有章可循。可笔者在梳理古代变法史后发现，变法的领导者、设计者为实现自己变法的目标，往往不是依法治吏，而是以“人”治吏，依人而断。　　

　　战国时的吴起变法、商鞅变法，都以“严”著称。商鞅为了“造威”，对太子的老师公子虔、公子贾处以重刑，有何法律依据？全是商鞅“独断”，是一种典型的“人治”，既然是人治，人死则法亡，商鞅最后逃亡时，秦国没有一家旅店肯收留他，原因是没有“商君”的令牌。吴起相楚后，短期内就强大了楚国，靠的是什么？亦是以人治吏，以“严”、以“暴”治国，表面上好像是以“法”治之，其实错了：如果真以法治国，以法治吏，那这种“法”就有连续性和不可替代性，不会因变法者的死亡而中断。可吴起也好，商鞅也好，都因变法死于非命，他们一死，变法停止，这就充分证明他们不是以法治吏、治国，只不过是通过野蛮、残忍的人治手段，然后通过行政命令的形式去强制维持或达到某种政治目的。　　

　　明代的张居正是历史上记载最详的以“严”治吏的变法者。明代的都察院是个有油水的部门，其官员外出巡访，都能得到大量的贿赂，于是，张居正下令：都察院的官员巡访回来后，必须如实报告受贿情况，如自动实报，死罪可改流放，不报被发现者，流放罪改死罪。有一官员以为自己与朝中一些大臣有旧而抗拒不报，张居正立即指示锦衣卫督办，然后把这位官员流放三千里，最后死在边所。　　

　　关于以猛治吏，张居正有句名言：“吏不治则民慢，吏贪则民苦，要治天下当从吏始，不严，何以治之？”可张居正十年的变法措施，在他死后两个月就烟消云散，他本人被褫夺上柱国、太师的官衔、爵位以及文忠的谥号，其大儿子张敬修自杀，弟张居易、儿子张嗣修发配云南充军，原因之一就是治吏过猛，官吏们包括皇帝都恨他，他所倚重的变法官吏队伍也纷纷倒张，一切好像没有发生过似的。　　

　　回头看来，历朝历代在变法实践中，对各级执行变法的官员采取过一些措施，可问题是：执行管控、惩治的手段和措施并不是真正意义上的“法律”手段，没有长久性、延续性和不可替代性，只是人治的一种补充，所以变法者治吏不管有多严都不能解决官吏贪腐的痼疾。　　

　　思考之三：无法产生一支坚守变法理想的过硬的官员队伍　

　　中国历史上的所有变法，在执行程序上，都是从上而下，由顶层设计，郡县级官吏层层执行。因此，政府中的中、下层各级官员成了变法是否成功的关键因素，成为变法的中坚力量。但是，对于变法的最终理想，变法的设计者与各级官吏往往大相径庭。变法的设计者怀有强烈的理想抱负，各级官员则被动执行，或者出于个人的利益需要成为变法的鼓吹者和参与者。由于缺乏主动的参与意识，又没有监督和约束，面对强大的物质利益，人性的弱点往往驱使各级官吏置自己的社会责任于不顾，疯狂贪敛，肆意掠夺。因为没有一支上下同心的、有极强的社会责任感和使命感的官员队伍能健康地把变法推行下去，变法从一开始就偏离了方向。　　

　　在执行变法的过程中，各级官吏面对出现的问题，为了自己的利益大都采取欺上瞒下的处理方式。而囿于历史条件的限制，变法设计者根本不知道自己发动的变法处于何种状况，对许多情况茫然无知。一旦变法的顶层设计者死去，改革就失去了原动力，整个官员队伍一下子变得无所适从，由于政治意识模糊，一些人也因此丧失了改革的动力，有的甚至改换门庭，投靠保守势力；同时，由于变法必然损害一些人的利益尤其是权贵的利益，随着变法设计者的离去，就会出现对变法的清算。于是，变法只好宣告失败。　　

　　因没有造就一支善于变法的官员队伍，吴起死，楚国变法终止，旧贵族疯狂报复；商鞅死，以太子老师公子贾、公子虔为首的保守势力则全面复辟；王莽的“变法”队伍由于倒行逆施，激起农民起义；王安石失势后，一夜之间新法被司马光诸人废得干干净净；张居正尽管以“严”著称，但其尸骨未寒变法队伍中的许多人就纷纷改换门庭，变法也烟消云散。正因“吏治无法”、“吏治无功”使许多次变法功亏一篑，社会也陷入“官逼民反”的周期性的社会动荡。　　

　　历史的经验值得注意。今天的改革开放尽管与古代王朝的变法有性质、内容、程序上的差异，一个是对农业社会的修修补补，一个是完成从农业社会向工业社会的飞跃，但从以和平的方式解决生产力与生产关系中深层次的矛盾，使社会能和平、有序地向前发展这一点来看，古代的变法与今天的改革是一致的，是古代变法这一政治思维在新的时空领域内的继续，也因为如此，古代变法中存在的吏治问题在今天或多或少仍然存在。如果参与改革的官员的贪腐行为得不到制止，国家又没有约束与震慑各级官员的刚性法规，那我们国家的改革也许又要遇上与历史上多次变法相同的命运，这不是宿命，而是历史与现实对照后自然产生的警醒和忧患。（作者系广西大学文学院教授、史学博士）