“跑部钱进”与清代部吏腐败
明清时代社会上流传一个说法——“未去朝天子,先来谒书手”。这话的意思是说,到北京去办事,比如奏销钱粮,去见皇上(天子)之前,先要去见户部的办事人员(书手)。只有先摆平了他们,让他们对你的奏销账簿放一马,那样才会顺利。否则皇上不可能看你的账簿,户部的长官——部长、司长、处长们也没有时间审核你的账簿,你什么时候能够把事情办完就很难说了。
清同治七年(1868年),继太平天国起义被镇压之后,捻军也即将被彻底消灭。战争进入扫尾阶段,军费的报销提上了议事日程。但是让湘军、淮军的主帅曾国藩、李鸿章有点烦恼的是,军费的报销遇到了一点麻烦。麻烦的倒不是担心皇上说他们花钱太多,而是户部书吏(类似现在财政部机关办事人员)给他们设置了障碍,需要交纳高额“部费”才能解决。
遇到问题就要解决。以曾、李一个直隶总督、一个湖广总督的地位,加上俩人挽救大清帝国危局“中兴名臣”的显赫身份,他们解决问题的方法居然和老百姓一样,也是找关系、通门路、托人去“打点”,按现在的话说,就是“跑部钱进”。
李鸿章托的人是王文韶,王当时是湖北的一个道台,以前在户部任过主事一职(相当于处长),有部里的人脉。王让人去找书吏,探探他们的口风,反馈回来的消息说,书吏的胃口很大,要求给一厘三毫的回扣。所谓“厘”,就是报销一百两给一两。一厘三毫,就是报销一百两给一两三钱。当时湘军、淮军要报销的军费是3000多万两银子,按一厘三毫算“部费”需要40万两。(同治七年九月二十三日李鸿章给曾国藩的信)这是一笔巨大的财富,相当于现下人民币1亿多。
曾国藩托的人是李宗羲,李当时是江宁(南京)布政使,相当于江苏省长。李自己与户部的人不熟,他是托了一个叫许缘仲的人出面和户部书吏接洽的,讨价还价的结果是给8万两,已经算是给了很大的优惠政策。(同治七年十一月二十七日给儿子曾纪泽的信)
曾国藩、李鸿章身份不可谓不显要,权力不可谓不大。但是,面对财政部机关办事人员,他们仍然无可奈何,还要托关系、走后门,这是什么道理?
政府机关办事都有一套程序。按照大清帝国的财务制度,报销的程序一般是这样的:一、花钱的部门先对要求报销的事项进行统计,填写清册,送交户部,这叫“投文”;二、户部接到报销清册后要对各项花费是否符合规定进行审查,看有没有“以少作多、以贱作贵、数目不符、核估不实”等等“虚开浮估”的情况,这个过程类似于审计;三、户部如果发现报销清册中有不合规定的情况,就要求申报部门重新核实,这叫“批驳”;四、等一切报销项目都符合规定了,户部题写希望准予报销的奏折,交最高领导——皇上审批,如果皇上签字同意,那就完事大吉了,户部给申报部门一个批文,整个报销流程就结束了。
从整个流程来看,清代的财务制度和现在是一样的,程序也是合理的。在程序中,第一道和第四道程序是基本手续,属于形式,而第二道程序和第三道程序则含有审计、监督的意味,户部的权力正是在这两道程序中体现出来。
从报销流程可以看出,报销是否顺利,关键是户部的审计,即申报材料是否有不合规定之处,如果有不符规定之处,户部可以实施“批驳”即否决权——如果它说你的报销项目不符规定,说你有造假账的嫌疑,那你的报销就不能通过。户部这么说完全是工作职责,它有严肃财务制度的理由,而且理由非常正当。但是,这却是申报部门所不愿看到的。为了顺利报销,避免被批被驳,申报部门就得有一笔专门的活动经费,这笔经费在历史上就叫“部费”。
清代的“部费”主要是落入中央机关办事人员——吏、户、礼、兵、刑、工等各部书吏的腰包。“部费”之所以主要落入各部书吏的腰包,有一些特殊的历史原因。
我们知道,财务是一件琐碎而复杂的工作,用康熙年间的名臣靳辅的话说,是“数目繁琐,头绪牵杂,非精于核算、洞悉款项、熟知卷案者,万难得其要领”。因此,要对送审的报销账目进行审计需要专业的知识和技能,而且为了严肃财务制度,避免在报销中弄虚作假,审计过程要很认真细致,需“按照则例,逐款详核,凡动用银、米,核与则例相符者,必查对底案,始准报销,以归核实”(乾隆五十四年闰五月二十一日福康安奏折),这又显得不仅要有财务制度——“则例”的知识,而且审核过程很耗心力。在明清时代,这项工作本来是户部官员的职责,但实际上都是交给被称为“部吏”的户部书吏去做的。
按照大清帝国的制度设计,书吏只是一些普通办事人员,他们的工作是抄抄写写,类似于办公室里最底层的文员,他们的上面有许多主管官员——被称为“司官”的主事(处长)、员外郎(副司长)、郎中(司长),被称为“堂官”的侍郎(副部长)、尚书(正部长)管着他们。问题是,那些处长、司长、部长很少懂财务方面的专业知识,更不愿把时间、精力花在那些枯燥乏味的账目上,所以他们就把审计的职责推给了书吏,通常就是在书吏把审计报告送上来的时候签签字,对于具体内容并不去核实。这样,审计和批驳的权力实际上转移到了书吏手上:书吏说行,他们就在同意报销的审核报告上签字;书吏说不行,他们就在批驳的意见单上签字。
清代中央机关书吏在正式制度中地位很低,正式编制很少(户部主管全国财政,书吏的正式编制只有200多个),有些没有正式编制,按规定五年一聘,不能连任,他们不仅常常连正式的工资都没有,甚至连一点伙食费(饭银)都未必能够如数领到手。这一切,给了书吏们一个很大的动力,就是对要求报销的账目不去凭公审计,而是看你送不送钱:给了钱(部费),即使不符规定,账目漏洞百出,他们可以睁一只眼闭一只眼让你通过;如果不给钱,即使完全符合规定,账目天衣无缝,他们也可以找个理由打回去,让你核查清楚了再来报。对此,雍正皇帝总结说:“若无部费,虽册档分明,也以本内数字互异,或钱数几两不符,往来驳诘”,“而一有部费,即使糜费钱粮百万,也可准予奏销”,当然有时为了避免上级的怀疑,也要搞搞假批驳,“仅将无关紧要之处驳回,以存驳诘之名,掩饰耳目”,这样经过了批驳,上级觉得已经没有问题,“下次覆报时,即予议准”就显得顺理成章了。(雍正元年正月十四日上谕)
户部书吏因为有了这种权力,导致不交“部费”就报销不了,几乎想报销的人都会遇到这种麻烦,曾国藩、李鸿章报销军费遇到的就是这个问题。书吏的这种权力,应该如何认识呢?书吏的这种权力,实际上是在办事程序中的合法裁决权,即在办事过程中援引有关规定(“例”),对办事结果施加不利或有利的影响,左右办事进程。对此,清代的人有一个总结,叫做“吏、例、利”——意思就是吏援例以求利。而决定援引什么样的“例”,取决于你给他多少“利”——“部费”。晚清学者冯桂芬总结说:“夫所谓可不可者,部费到不到也。”就是说,他让你通过(“可”)还是不让你通过(“不可”),就看你给不给“部费”。你给了“部费”,他可以去找让你通过的“例”;你不给“部费”,他就去找不让你通过的“例”。这样,明清时代社会上就出现了一个说法——“未去朝天子,先来谒书手”。这话的意思是说,到北京去办事,比如奏销钱粮,去见皇上(天子)之前,先要去见户部的办事人员(书手)。只有先摆平了他们,让他们对你的奏销账簿放一马,那样才会顺利。否则皇上不可能看你的账簿,户部的长官——部长、司长、处长们也没有时间审核你的账簿,你什么时候能够把事情办完就很难说了。
由于公务运作过程中必须赋予办事人员一定的合法裁决的权力,所以对其监督、纠正的成本很高。清代地方官员对到中央机关办事需交“部费”很有意见,经常打报告反映,皇帝屡屡下旨严禁,但始终解决不了这一问题。
曾国藩对给“部费”很不满意。于是,他向同治皇帝递交了一份报告,请求军费报销免于审计。同治皇帝出于对他们平定太平天国起义、剿灭捻军的卓越功勋,同意了他们的要求,曾国藩对此感激涕零,在给儿子曾纪泽的信中说他对此“感激次骨,较之得高爵穹官,其感百倍过之”。
曾国藩申请军费报销免于审计并得到批准只是一个特例。即便如此,曾国藩同时也表示,以前已经和户部书吏说好要给的8万两银子“部费”还是照给,但书吏们不能再多要了。而在绝大多数的情况下,为了严肃财务纪律,避免在报销中弄虚作假,审计是绝对不能少的。与此同时,“部费”也是绝对不能少的,地方官员在报销时都得特别准备“部费”,搞账外之账,由此形成一种正式财政制度之外的非正式财政制度(笔者为之取了个名字,叫做“亚财政”,详见《亚财政》一书),成为历史上一种屡禁不止的腐败现象。
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