必须进一步加强对权力运行的制约和监督

    从近两年衡阳市查处的案件来看，其共同之处，都是滥用职权、以权谋私、权钱交易，最根本的问题就是权力失控，对权力缺乏系统有效的监督和制约。如何采取有力措施、有效办法加强对权力的制约和监督？如何确保权力规范运行，从源头减少并遏制腐败现象？最近，笔者带着这些问题，深入有关县市、市直单位、乡镇和企业，进行了调研和思考。

       一、我市在权力制约和监督工作方面存在的突出问题

       一是纵向监督有待加强。对权力的监督特别是对党政主要领导干部的监督，上级组织的监督是最切实、最有约束力的监督，但长期以来，这种监督却没有起到应有的作用。一方面，由于上下级在时间和空间上存在距离，上级对下级的监督往往是非连续性和非全面性的,可谓是“管得着的但看不清”。另一方面，有的上级领导对下级重使用、轻管理，只注重其工作业绩，对他们出了哪些问题知之甚少，放弃监督；有的上级领导担心监督会挫伤下级工作的积极性，对他们的一般性违纪问题没有给予足够重视，没能及时进行批评教育，有的甚至姑息迁就，不去监督；有的上级领导怕得罪下级丢了选票，不愿监督。下级监督上级更是无能为力。一些领导干部权力运作、政务活动、决策过程不够公开透明，下级很难了解到真实情况，参与监督的渠道不畅通，下级无法监督；一些领导干部特权思想严重，听不得不同意见，有的甚至对监督者打击报复，下级不敢监督；一些干部缺乏对领导监督的意识，认为领导干部所作所为与我无关，即使有意见也不愿意提，出现了“远了骂，近了怕，当面还得说好话”的不正常现象。               

二是横向监督难以到位。从了解情况的角度看，班子成员在一起工作，对彼此的思想状况、领导能力、勤政廉政情况都比较了解，是党内监督链条中极为重要的、不可或缺的一环。但实际上，领导班子内部相互间怕影响团结、影响威信、影响个人前途，彼此不愿、不想监督，在许多问题上是相互附和、相互迁就。班子成员之间的相互监督处于“虚化”状态。从专门监督机构角度看，行使监督权的专门机构如纪检监察机关、审计机关以及检察机关，在领导体制上同时受同级党委或政府和上级领导机关的双重领导和制约，其领导权、人事权、财政权均掌握在同级党委、政府手中，客观上形成了一种附属关系。这就严重影响了这些专门机构行使监督权的独立性，很难实施有效监督。

       三是社会监督力度不够。社会监督是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分,是反腐倡廉、防止权力滥用的有力保证。但是当前缺乏社会参与监督的机制和办法。参与是监督的前提,没有参与,不了解情况就无法进行充分的监督。在实际工作中, 人大、政协、民主党派、新闻媒体对权力决策参与的层面都不够深和不够广,甚至在某些情况下基本没有参与,一般干部职工和普通群众的参与就更谈不上了。由于监督的主体对一些重大决策, 尤其是权力的运作缺乏了解,加上有的领导干部缺乏民主意识,有意回避监督主体监督,使监督主体基本没有参与权、知情权，想监督也无法监督。同时，人大、政协与纪检监察机关、审计机关以及司法机关等各监督主体之间，也缺少明确的协调配合机制，没有形成全方位、多层次的监督网络和监督合力，社会监督流于“空化”，参与监督的程度不深，力度不够。

       四是制度监督效果不佳。虽然从中央到地方制定了许多加强党风廉政建设的政策和法规,各单位内部也制订了不少有关廉洁从政的规定和制度,对规范领导干部的行为起到了积极作用,但是还存在许多不尽完善的地方,表现为“四多四少”：即应急性、临时性的规定多,注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多, 违反规定的处置措施少；过于抽象、笼统、弹性大的规定多,具体可操作的规定少；建章立制的多,严格执行的少。加上自由裁量权在幅度、范围上存在随意性,管理制度上存在漏洞,致使制度监督的“硬度”不够,效果不佳。另外，调查中干部群众对制度执行不力反映相当强烈。他们认为，目前我们在加强监督方面不是缺制度，而是缺乏管用的制度，缺乏让制度活起来的机制；不是缺要求，而是缺乏让要求具有约束力的办法；不是缺文件精神，而是缺乏让文件精神生根的土壤。

       五是关键环节监督不了。监督的重点是关键环节和重点领域。但从市、县纪检监察机关来看，实际上对用人与用钱这两个关键环节都监督不了。在机关事业单位用人方面，由于纪检监察机关不是大编委会成员单位，对这方面的信息不掌握，相关部门对这方面的信息也不公开或不及时公开，纪检机关无从监督。在领导干部的使用方面，虽然干部提拔前征求了纪检机关的意见，但纪检机关只是审查其有没有违纪问题，虽有信访反映但尚未经初步核实的一般不能提出反对意见。在资金批拨使用方面，纪检机关没有参与，更是无从监督。另外，对重点领域监督不了，一些重点领域如国土、工商、质监、税务、金融、电力等都是实行垂直管理，地方纪检监察机关难以监督到位。

       二、权力制约和监督方面存在问题的原因

       （一）在权力制约和监督中存在思想观念障碍，权力认识上存在“误区”。一是从文化传统上来看，权力至上的观念普遍存在。在我国由于受几千年封建传统和儒家文化中贤人政治的影响，注重官员的道德自律与思想认识的提高，忽视对权力进行制约和监督以防止专断集权、腐败和越轨行为的制度设计，思想文化上缺乏对权力进行制约和监督的传统，重人治、轻法治的观念在我国的政治和社会生活中依然存在。二是从实际工作中来看，权力至上的观念普遍存在。权力在运行中得不到法律法规有效制约，甚至出现权大于法律的状况。三是从领导干部思想观念来看，权力至上的观念普遍存在。有的领导干部不能正确认识自己，认为自己不需要别人监督；有的认为上级监督是对自己的不信任，是对自己工作的干预；有的把班子成员和群众监督当作故意唱反调、找岔子，因而对监督持反对和反感的态度。

        （二）在权力制约和监督中存在体制机制障碍，监督领域上存在“特区”。在调研座谈中，大家普遍认为目前对权力运作的制约和监督仍然很难，特别是对“一把手”的制约和监督更难。究其根源：一是领导体制问题。这一问题突出表现为权力过分集中。由于计划经济时期形成的高度集权的传统仍在延续和现行的决策权、执行权、监督权三位一体的领导体制，使得权力的配置和使用高度集中，从而导致有的领导干部恃权而骄，不讲党性，不讲民主，排斥监督，弱化监督，拒绝监督，班子成员对“一把手”是不能监督、不愿监督、不敢监督。二是监督体制问题。主要是监督体制的设置不符合监督的内在规律。现行监督体制不顺，虽然纪检监察机关是实行双重领导体制，但以横向领导为主，纵向领导为辅，使监督权在行使过程中纵向失控和横向失衡，监督难以有效实施。有的同志指出：上对下监督，情况不了解，无法监督；下对上监督，情况了解，不敢监督。现行的监督体制，在确保监督权的行使与到位方面存在着缺陷。三是监督机制问题。目前在权力的授予、权力的分配、权力的运行方面，没有形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，基本上是决策权、执行权、监督权三位一体，缺乏有效的权力制衡机制，客观上导致对权力无法进行全面的监督和制约。

       （三）在权力制约和监督中存在制度设计障碍，制度建设上存在“盲区”。一是各种法规制度原则性的规范多，可操作性的细则少；规范全体党员干部的多，针对如何监督和制约权力的少。比如“一把手”的权限如何设置，权力运作的程序如何规范等，没有具体细则。二是已经有了如何操作的文件规定，也没有很好地落到实处。如党风廉政建设责任制以及领导干部任期经济审计规定，虽有可操作性，但不少地方还未能真正落实。三是制度执行缺少有力的保障措施。现行的监督制度，一般性要求多，“不准”和“禁止”多，而对违反这些规定，采取的具体处理措施不够有力，缺少刚性规定。如关于贯彻执行民主集中制原则的规定，只提出了不允许党政“一把手”独断专行、搞个人说了算的一般要求，但对违反民主集中制原则造成决策和经济损失如何处理，却没有具体规定。

       三、加强对权力制约和监督的对策思考

       （一）加强思想教育，强化监督意识。加强思想教育，提高领导干部特别是主要领导干部的思想政治素质，增强他们自我监督的自觉性、接受监督的主动性、监督他人的积极性，是做好干部监督工作的一项基础性工作，也是干部监督的总开关。当前，特别是要进一步加强对主要领导干部的党性党风党纪教育，引导他们牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，增强自重、自省、自警、自励的自觉性，增强监督的自觉性、积极性和主动性。要改进教育方法，丰富教育内容，创新教育形式，不断增强教育的针对性和有效性。特别是对一些重要领导干部要有针对性地进行权力观教育、个别谈心教育、警示教育、诫勉谈话教育，做到经常提神醒脑、警钟长鸣，在思想上筑起拒腐防变的坚固防线。要经常教育党员群众牢固树立“严是爱，宽是害”、“监督就是爱护”、“加强监督是本职、疏于监督是失职、不善于监督就是不称职”的观念，努力消除各种思想顾虑。一旦发现他人有缺点毛病，就及时提醒、帮助、批评，努力防止小过铸成大错，保证干部健康成长。

       （二）健全监督机制，制约权力运行。要完善权力的授予机制。一是要深化干部人事制度改革。大力推行干部交流、岗位轮换、任职回避等制度，对在一个地方或部门工作时间较长的领导干部必须按规定进行交流。要改革干部任用提名方式，更加注重民意和公认度，引入干部提拔任用竞争机制。要完善干部任用票决制，提高选人用人的透明度。二是明确权力的边界和范围。要对权力进行科学配置，慎重授权，不搞事事“一把手”负总责”；要对“一把手”的权力范围进行科学界定，将权力限制在一定范围，防止个人专断、大权独揽，如对重大事项决定权和重大项目、大额度资金的审批权、重要人事任免权等作出明确具体的界定；三是建立权力与责任相配套的机制，权力越大，责任越重，一旦决策或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。

       要建立合理的分权机制。权力运行要适当分权，使权力之间相互独立、互相牵制，改变权力过于集中的状况，使权力由个人掌握走向集体掌握，防止滥用权力。通过权力的适当分解，使一个地方（部门、单位）的决策权、执行权、监督权分离开来，形成互相制衡机制与分权机制。要建立严格的权力运行程序，对权力运行中涉及的各个环节，制定具体可操作的规范，如该集体研究的必须经过集体研究才能决定，该用票决作出决策的必须进行票决，该公示的必须公示，等等，有了明确具体的程序性规定，权力运行才能规范，才不易越轨。

       要建立依法制权的机制。依法制权，就是要依据宪法和法律规定，授权做什么就只能做什么，一旦越权违规就要受到法律的制裁。要制定规范制约权力运行的法律法规，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威权、规范性。

       （三）完善监督制度，约束从政行为。要把工作重心放到制度的健全上，放到制度的管用上，放到制度的落实上，放到长期坚持上。一是制度建立要严明。要抓住关键人、关键部门和关键问题来加强监督制度建设；要有针对性、系统性，形成全方位的监督控制体系；要有强制性、约束力；要有量化标准，不能笼统，过于原则；要有可操作性，尽量减少弹性，便于组织和群众的监督；要赏罚分明，制定切实可行的处罚条款。二是坚持用制度规范权力。突出加强“分权”、“还权”、“裁权”制度的建设，把握权力运行规律，加快建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。以权力制衡为方向，逐步分解过于集中的权力，做到合理赋权。三是制度建设要创新。要加快建立现代行政制度，依法规范公务行为。要加快完善现代法律制度,推进反腐败立法工作，实现权力运行机制法制化，从制度、法律上保证领导干部廉洁从政的自觉性和主动性。四是执行制度要严格。要按照党风廉政建设责任制的要求,认真抓好监督制度落实责任的监督,一级抓一级,一级对一级负责,层层抓好落实,哪一级出了问题,该由谁负责要坚决追究。

       （四）整合监督资源，增强监督合力。一要进一步强化纪检监察机关的专门监督。进一步改革和完善纪检监察双重领导体制，强化纪检监察机关的独立性。进一步改革和完善派驻机构的管理体制，强化派驻机构的监督职能。进一步完善基层纪检机构组织建设。完善乡镇纪检机构，充实纪检力量，每个乡镇纪委有3-5人专职或兼职从事纪检工作，确保机构到位、人员到位、工作到位。建立农村基层党风廉政建设党风监督员制度，深入推进农村基层党风廉政建设。同时，探索试点以县纪委为主体，分片设立派驻纪检监察机构，以解决当前乡镇纪委难以开展工作，难以监督同级党委的问题。

       二要进一步加强人民群众的监督。要扩大人民群众在公共事务中的参与程度，切实发挥人民代表大会、职工代表大会、村民大会等的作用，从制度上保证人民群众的政治参与；要充分利用信访举报、民主评议等方式，建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，为人民群众参与监督提供便捷的通道，真正发挥社会公众监督所具有的广泛性、公开性和自觉性的作用。

       三要进一步发挥新闻舆论监督的作用。各级党委政府要重视发挥好新闻舆论的监督作用,既要积极支持开展新闻舆论监督,又要自觉主动地接受舆论监督，为新闻舆论监督创造必要的条件。要谨慎对待网络监督。网络监督具有匿名性、聚焦性、放大性等特点，对“疑似腐败”的集中关注和追踪使事件本身具有聚焦性，容易放大事件的影响，从而进一步扩大社会监督的参与主体和关注主体。但网络监督具有一些缺陷，如网络监督结果不可控、侵犯个人隐私、以讹传讹、责任失范等。因此，我们要谨慎使用、妥善处理、正确引导网络监督。

       四要进一步扩大民主监督的影响。要充分利用民主党派社会联系面广、影响大的特点，创造更多的条件和机会，使民主党派能够更好地参政议政，最大限度地对公共权力进行多方位、多层次的监督，防止掌握公共权力者滥用职权、以权谋私。

       （五）突出监督重点，提高监督实效。要突出重点对象。要始终把监督重点放在党政主要领导干部身上。对干部群众反映党政“一把手”的问题必须认真核实；对于反映多、反映强烈又一时查无实据的，要及时采取组织措施；对于确有问题的，必须果断查处。要重点监督在同一岗位或同一单位和地方长期担任领导职务的干部。一些领导干部由于长期在同一岗位或同一单位和地方担任重要职务，自恃资格老，根基深，贡献大，容易产生惟我独尊意识，搞“一言堂”，放松思想改造，放松纪律要求，甚至发生严重违法违纪问题。

       要突出重点时期。重点时期之一是加强换届选举时期的监督。加强换届风气监督，着力完善强化预防、及时发现、严肃纠正的监督机制，坚决防止和严肃查处在换届工作中跑官要官、买官卖官、拉票贿选、搞非组织活动等违反组织人事纪律的行为，营造风清气正的换届选举环境。重点时期之二是要加强调任、离岗时的监督。处在这一时期的权力拥有者，往往都有一种“有权不用，过期作废”的心理，一种即将退位“捞一把”不易被发现的侥幸心理，一种他捞我也捞的攀比心理，一种失大于得的补偿心理。因此，必须加强这一时期的监督，促使他们始终坚持清正廉洁，谨防蜕化变质。重点时期之三是要加强“八小时之外”的监督。要加大领导干部“八小时以外”的“生活圈”、“家庭圈”、“社交圈”的监督。

       要突出重点环节。一是要加强对重大工作决策的监督。主要是监督领导干部在作重要决策中是否坚持民主集中制度，充分发扬民主，集体讨论决定，做到决策科学化、民主化。二是要加大对重要人事任免的监督。要监督领导干部在用人方面是否严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》办事，是否公道正派、自觉遵守政治纪律等。三是要加大对大额资金使用的监督。要加大对各种专项资金使用情况的检查，对不按规定使用资金的，要及时查清，及时纠正，坚决杜绝拉用、挪用专项资金的情况，确保专项资金专项使用。四是要加大对国土交易、矿产资源开发、工程建设项目的监督。要严格执行实行国土交易、矿产资源开发、工程建设项目公开招投标制度，杜绝“一把手”个人说了算。

       （六）严惩权力滥用，增强监督权威。查处是有效的监督和预防。受到惩处是腐败分子和腐败行为必须付出的代价，也是监督工作的最后一道防线。必须把严厉惩处作为促进监督的有力武器，严厉打击滥用职权、以权谋私的行为，使腐败分子在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产，以此保持对腐败分子的高压态势，形成“前事不忘，后事之师”的社会效应和心理约束机制，促使那些正在走向腐败的人悬崖勒马、痛改前非。

                                                                           （作者系中共湖南省衡阳市委常委、市纪委书记）