一、对抽象行政行为监督的途径及存在的问题

       抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的。

       一是人大和上级行政机关的监督。根据宪法、组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

       二是备案审查、法规清理监督。国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。

       三是行政复议中对抽象行政行为的审查。《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”

       这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。

       二、建立和完善对抽象行政行为监督机制的构想

       (一) 完善权力机关对抽象行政行为的监督。第一,权力机关应当设立一个专门委员会负责审查行政机关的其他抽象行政行为。行政机关在作出一个行政规范性文件之前,应将文件草案连同可行性实施意见一并报送权力机关的该专门委员会,由该委员会进行审查。第二,权力机关必须对其他抽象行政行为在实践中的实施情况进行经常性的监督、检查,一旦发现该抽象行政行为违法或不当,应切实履行监督职能,及时予以撤销。第三，在程序上应明确规定行政机关在制定抽象行政行为时应接受本级立法机关的询问，及时向立法机关备案并在规定的时间内对立法机关的质询和询问予以答复。最后，还应提高人大代表的素质和法律意识，增强其监督的责任。

       (二)设立听证程序。为从根本上保证抽象行政行为在制定时的合法性和民主性，应结合我国的实际借鉴有益的经验建立抽象行政行为的听证程序。

       (三)赋予相对人对所有抽象行政行为的行政复议请求权。现行的行政复议法明确规定相对人不能对部分抽象行政行为申请复议，行政机关对抽象行政行为的监督大多数局限于由自身启动的自我反省和自我批评上。缺少来自于外部相对人的发动和参与，相信依靠行政机关的自我约束就能达到监督的目的，这种思想不仅显得比较幼稚，实践中也是极不现实的。赋予相对人对抽象行政行为的复议权，使监督来自于相对人，是极为必要的也是可行的。

       (四)逐步确立法院对抽象行政行为的审判监督权。现在很多行政机关违法乱纪的问题即出在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。行政机关侵犯行政相对人权益通常所使用的手段就是制定规范性文件。抽象行政行为违法所造成的损害并不是单个相对人的损失，而是整个管辖范围内的行政相对人的损失。所以，更有必要对抽象行政行为的制定是否遵守依法行政原则，是否符合法律优先要求进行监督。从我国司法机关的性质看，司法对行政的监督应当是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。

                                                                                              作者：黄 卿  中共湖南省安仁县纪委