中外公共服务伦理规范比较研究
刘 绍 明
公共服务伦理规范是坚持依法行政、从严治政，加强对政府机关及其公务员行为进行规范与监督的一项重要工作，对于建立廉洁、勤政、务实、高效的政府意义重大。我国政府高度重视公共服务伦理规范体系的建设，改革开放30年来，制定了一系列制度，采取了一系列措施，目前，已初步形成了以廉洁从政、利益冲突、收入申报、礼品登记、回避、离职后从业限制等制度为支柱的公共服务伦理规范体系。尽管我国公共服务伦理规范体系的建设已取得阶段性成果，但与社会主义市场经济体制相适应的公共服务伦理规范体系还有待健全，有关公共服务伦理的规范尚未上升到立法层次，一些公共服务伦理规范的执法与落实还不到位。笔者近年来对中外服务伦理规范的考察与研究，特别是对美国联邦政府服务伦理规范的考察与研究，旨在思考我们国家该怎样进一步加强公共服务伦理规范建设。
一、探寻公共服务伦理的构成
从20世纪90年代开始，伴随着西方发达国家“重塑政府”运动以及“新公共管理”和“新公共服务”概念的西风东渐，中国公共服务改革这一话题在政府职能转变的大潮中日益引起人们的重视。探寻公共服务的社会本质和价值属性，探究公共服务的价值原则和根本目的，回答公共服务改革不可回避的前提性问题，诸如为什么社会要有公共服务、什么样的公共服务才是理想的公共服务、应当如何提供公共服务等一系列问题，从而为进一步加强公共服务伦理规范建设提供方向性的意见和建议。公共服务伦理的构成主要包含制度伦理、政策伦理和个体伦理三个方面。
1、公共服务的制度伦理。这是指公共服务制度本身内蕴的伦理价值以及对制度正确与否、合理与否的伦理评价。公共服务制度实际上是一种社会资源分配的制度安排，是一种对整体社会利益结构的调节和对社会利益的分配。研究公共服务的制度伦理问题要以公共服务制度与人的发展为历史基础和逻辑根据，要从是否符合人的存在和发展需要来研究和评判公共服务制度的伦理性问题。一方面要从人的本质需要出发研究公共服务制度是否具有合理性、正义性和公平性，探讨一项具体的公共服务制度安排是否有利于人的个性解放，是否有利于培养和提高人的素质，是否有利于调动主体的积极性、主动性和创造性；另一方面要从人的现实生活需要出发，研究公共服务制度所包含的行为导向功能和善恶评价功能，探讨公共服务制度所具有的伦理价值原则对人们道德行为的示范和引导作用。
2、公共服务的政策伦理。这具有两层含义，一是通过政府以公共服务政策的形式制定和推广的某种伦理规范；二是对于某些伦理规范，在社会舆论、良心等约束手段之外，还要通过相应的公共服务政策约束，使其成为公共生活中的普遍行为方式。无论是政策的伦理化还是伦理的政策化，都是当前的公共服务实践中值得思考的问题。公共服务的政策制定原则应该以符合公正为原则，在利益配置上符合“最少受惠者的最大利益”原则。根据这一原则，公共服务政策应着眼于两个方面：一是满足公民最基本的公共需要的公共服务，如使每一个人都享有基础教育和初级医疗保健；二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老年人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育的公共服务等等。
3、公共服务的个体伦理。公共服务不是简单程序和管理技术的叠加，而是蕴涵着对社会基本价值的捍卫。公共服务之所以为公共服务，就是因为其中的公共性。因此，公共服务提供者不仅应以经济、有效的方式为社会提供高质量的公共产品和公共环境，而且更应把社会公正作为公共服务所追求的目标。这实际上就意味着公共服务提供者不能是价值中立的，而是应当担负起对社会的责任，把出色的公共服务作为应遵循的社会准则。此外，公共服务是在千变万化的行政环境和社会环境中进行的，许多时候需要公共服务的主体随机作出决定，这是刚性的管理规则难以约束的。为了规范公共服务行为的公共服务关系，后者指的是公共服务主体和公共服务对象之间的关系，在强调外在强制性的刚性规范的同时，还必须重视伦理意识，为公共服务的提供者建构一套系统的道德规范体系。
二、浅析国外公共服务伦理规范的基本内容与做法
国外公共服务伦理规范，特别是美国联邦政府服务伦理规范的基本内容与做法，通常是通过立法使公共服务伦理制度化、法律化；设立公共服务伦理管理机构组织实施；建立公共服务伦理的社会监督机制等三个方面。
1、纪律和法规覆盖政府公务员的几乎所有社会活动
西方发达国家均有一支庞大的政府公职人员队伍，如何防止大小官员营私舞弊、行贿受贿，树立廉洁奉公、清白正直的形象，各国政府对其公职人员都制定了各种纪律和法规。这些纪律和法规覆盖了公务员的几乎所有社会活动，内容丰富，规定详尽。
一是禁止经商。《法国公务员总章程》规定：禁止任何公职人员以在职身份从事任何一项有利可图的私人活动，或以任何名义（不论直接或通过中间人）在与之有关的企业中，谋求会损害他本职独立性的利益。如果其配偶以职业身份从事有利可图的私人活动，该公职人员必须向其所属的行政部门或公共事业部门声明。
二是限制兼职。德国规定，公职人员接受有报酬的兼职工作必须事先获得批准，但不包括科学研究、艺术创作或讲学活动。
三是禁止受贿。英国《防腐化法》规定，任何公职人员在签订合同中，接受或同意接受以及试图获取任何人的私物、酬金，便构成腐化罪；任何政府部门和公营企业的正式职员，如果已经接受了试图签订或阻止签订合同的任何人的金钱或其它好处，只要证据确凿，即应处以7年以下的监禁。
四是申报财产。1978年美国国会通过的《从政道德法》规定，总统、副总统、国会议员、政府和联邦法院的高级官员，在就职前必须报告本人的财产情况，此后每年定期公布加以说明。其中包括劳动收入和非劳动收入，配偶收入情况等等，以保证这些官员的“个人利益与其担任的公职不发生冲突”。
美国联邦政府针对许多足以减少利益冲突的行为都采取法令途径加以规范，再辅以其他伦理守则等规范期待。
首先，为避免公共服务者有利益冲突问题，目前联邦政府主要依赖两种途径。第一种途径是法律方法。根据政府伦理法规范利益回避行为，主要包括禁止贪污收贿、工作外收入、工作外兼职活动、财产申报、离职后工作限制等。第二种途径是行政性规范。美国联邦政府伦理局另外订定许多一般性服务伦理规范，并运用范例说明所规范的细腻行为，协助行政部门所属公务人员确保利益回避。主要的一般性伦理规范包括政府以外来源之礼物、同事间礼物、财务利益冲突、办理勤务不公正、滥用职位(权)、工作外活动等事项，各机关还可自行另订补充规定。
其次，为了增进公共信任，美国联邦政府要求公共服务者必须遵行三类服务伦理行为：一类是要求政府人员对国家忠诚之服务义务，另一类是限制政府人员的政治活动参与，还一类是鼓励揭发弊端行为。
再次，为增进公共信任，联邦政府也对处理绩效不佳行为有所规范。一种是属于年度的绩效评估，各机关对于工作绩效评估结果不合格者，经一定改善时间仍未获改善者，得采取调降职等或免职之处分。另一种是随时可发动的不利惩处方式，各机关对于无助于提升绩效或提高政府效率者，可直接采取的14 天内不支薪停职，免职、降职、降薪等。
美国联邦政府公共服务伦理规范的重要核心是在规范政府公共服务者的利益回避问题。虽然利益回避并没有明确的法律定义，广义地说，政府人员利益回避是“要求政府人员不得参与从事任何可能产生看似利用官方职务为个人牟利的活动行为”。
2、设立保证公务员从政道德行为规范实施的管理与监督机构
制定公务人员从政道德行为规范并将其法律化、制度化还只是公务员从政道德行为规范建设的一个环节，而最重要的是还要设立相应的管理与监督机构来保证公务员从政道德行为规范与条文的实施。例如，美国众议院内设置有“众议院行为规范委员会”，在宪法规定的范围内被授予专门权利以“惩办议员的不轨行为，而且经过众议院三分之二以上议员表决通过，可以开除一名议员”。美国众议院的常设机构“道德委员会”在政府官员的廉政建设和反腐败方面发挥着重要作用。根据《美国政府行为道德法》，大法官会议设立了司法道德委员会，负责研制司法部门官员财产申报方面的表格；司法人员遵照司法道德委员会的具体要求，提出个人财产报告，并提出副本交与其服务的司法机关中的秘书成为正式公文。司法道德委员会在收到司法人员财产申报资料的15天内，即须将资料公开，供大众查阅。 美国政府伦理办公室是一个非常重要的行政伦理的管理部门。在美国的许多州和市的议会和政府，也设有伦理办公室或伦理委员会。联邦政府有责任派高层人士到各部门负责伦理工作，对政府伦理办公室负责。瑞典是实行议会监察专员制度最早的国家之一。根据瑞典宪法，议会中设有监察专员公署，内有4名专员，由议会选举产生，下面有50多个专业人员从事工作。监察专员设立的目的是，监视法律法令的执行，限制和纠正政府工作人员违法舞弊的行为，完善行政管理制度和秩序，保障公民的合法权益。该署的主要任务是，受理一切控告国家机关的申诉案件；受理控告国家公务人员的申诉案；有权进行调查、视察、批评、建议以至提起公诉。例如，美国行政伦理的实践置于相当广泛的社会监督之下。
3、重视建立公务员从政道德行为规范的社会监督机制
西方国家的公务员从政道德行为规范监控体系，除了政权体制内不同权能部门之间的监控之外，还包括社会力量对行政活动的监督，也就是社会对国家的监督。这种监督以群众力量、舆论力量等形式从政权机器的外部产生制约作用。来自体制外的约束力量，多数情况下以权利为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对国家机构及其工作人员的权力行为进行的监督活动。通常，政府机构以权力作为职能手段。公共权力是国家支配社会成员行为的力量，往往以强制力的形式表现出来。而公民和社会团体主要以权利作为参与国家生活的手段。权利本身并无对他人的强制力，是一种法定的自主性和特定的请求资格。例如，美国行政伦理的实践置于相当广泛的社会监督之下。设在芝加哥的“改进政府工作协会”是由私人发起的非官方的监督组织，宗旨是要查出政府中的违法渎职行为。华盛顿市有“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”等三个民间监督政府的机构。这些非政府性监督机构，对美国行政伦理的实践发挥着积极作用。
三、探寻我国公共服务伦理规范建设的有效途径
在中国历史上，最早的公务员道德就是所谓“官吏道德”。夏商周时期，就有官吏“四廉”的要求。其一廉法，自觉遵纪守法，在法律范围内处理政务；其二廉善，除恶向善，端正品行；其三廉敬，态度严谨，勤劳专一；其四廉政，作风正派，克己奉公。秦朝法律提出“五善”的要求，一是忠信敬上；二是清廉不谤；三是举事审当；四是喜为善行；五是恭敬多让。晋朝曾颁布《五条郡县令》，规定各级官吏尤其是郡县官吏必须按以下五条要求来约束自己。（1）正人先正己，注意以身作则；（2）勤于政务，了解百姓疾苦；（3）抚恤孤寡，扶贫济困，不可高高在上、养尊处优；（4）忠于职守，抓好生产；（5）维护纲纪官风，谨防违法腐败。唐朝制定了中国历史上第一部行政法规《唐六典》，可以说这是一部内容完整的官吏道德法典。其中规定了《四善二十七最考课法》，所谓“四善”是：“德义有闻，清慎明著，公平可称，恪勤匪懈”，简称为德慎公勤。德义有闻就是政治品格高尚，上下公认；清慎明著就是清正廉明，办事谨慎，人所共知；公平可称就是处理问题非常公道，受到赞扬；恪勤匪懈就是勤恳守职，从不懈怠、出错。
中国古代有一个独特的政治文化现象，就是“礼法不分”或者说“礼行合一”。上述内容已经证明了这个说法。当然，完全的“礼法不分”，混淆道德与法律的界限，是不科学的。但是，一些基本的道德，特别是公务员从政道德法律化，应该有着积极而重要的社会意义。我们在向学习西方先进经验的时候，也应当继承我国古代优良传统，取长补短，推进我国公务员从政道德素质的提升。
实施公务员制度以来，我国一直重视公务员从政道德行为规范建设，已经开始法律化、制度化的进程，并且迈出了实质性的步伐。2006年颁布实施的,《中华人民共和国公务员法》第八章就有公务员从政道德的要求，例如要 “忠于职守，积极工作”；“遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道”；“爱护公共财产，节约国家资财”；禁止“弄虚作假，骗取奖励”；不得“违反职业道德、社会公德”；等等。我国《行政机关公务员处分条例》关于公务员从政道德行为的规制相比较而言，更加详细和全面。包括：违反政治纪律的行为和处分；违反组织纪律的行为和处分；玩忽职守、贻误工作的行为和处分；违反法律、法规规定进行行政委托或办理的行为和处分；欺骗行为和处分；以权谋私的行为与处分；浪费共公共财物的行为与处分；非法侵害相对人的行为与处分；违规营利行为与处分；违背职业道德的行为与处分；违背社会公德的行为与处分；等等。除此之外，有关部门也出台实施了大量的关于纪律建设、作风建设、廉政建设、道德建设决定决议，构成了一系列的公务员从政道德行为规范。当然，我国从政道德行为规范建设，较之西方无论是理论还是制度，都还存在一些不足与差距。例如，纪律多而法律少；条文较为抽象，可操作性不强；尚未设立或者划分出专门的公务员从政道德行为规范组织实施机构；公务员从政道德行为规范的社会监督机制不够活跃；等等。
我们可以借鉴国外公共服务伦理规范建设和我国古代“官德”建设的有益经验，从以几个方面探索更加积极有效的途径，进一步加强我国公共服务伦理规范建设。
第一，使政德入法成为现实。要改变目前纪律多而法律少的状况，制定专门的公务员从政道德法。通过专门立法，详细具体规定公务员最低层次的道德要求，明确公务员的基本道德义务，增加量化和可操作性程度。重点是加大惩戒力度，提高腐败成本。通过政德入法，有效抑制国家公务员不道德行为的滋生。
第二，建立监督公务员从政道德行为的专门机构。目前，关于公务员从政道德行为的监督主要由纪检监察部门来实施，但是纪检监察部门的主要职能是处理违纪问题，主要靠行政手段来实现，道德监督职能并不突出。因此，应该建立或者划分出监督公务员从政道德行为的专门机构，专门处理公务员的不道德行为，对违反道德法规而尚未构成犯罪的行为必须严格予以追究，维护道德立法的严肃性和权威性，同时也增强了道德立法的可操作性。
第三，建立有效的社会监督机制。政府在实施公共管理过程中，除法律、法规规定不宜公开的外，与公民个人切身利益密切相关的事项应公开宣示，并且这些信息应该通过最容易理解的形式和媒体发布。畅通言论渠道，保证社会公众的声音能够得以有效表达，发挥舆论监督的力量。成立专门的民意调查机构，定期调查民意，反映社会诉求。
第四，净化公务员队伍。在用人制度上，要把良好的道德品质和良好的道德声誉等作为录用公务员的首要标准。在进入公务员队伍后，要从各方面长期观察公务员个人的道德修养，并将其纳入公务员的考核，采取措施处理虽有工作能力但道德败坏的人。
第五，切实加强教育。利用公务员的培训来进行公务员从政道德行为建设，制订切实可行的培训目标和规划，实施“持续培训”政策，注意培训质量，强调培训的针对性和实用性。
第六，宣传公务员队伍中的先进典型。榜样的力量是无穷的。近年来，无论是孔繁森、郑培民、牛玉儒这些领导干部的楷模，还是吴天祥、任长霞、张云泉这些基层干部的典范，他们的事迹不仅感动了广大公务员,而且感动了整个中国。他们身上体现出的为民、务实、清廉的崇高品德和高尚精神，正是我们所要倡导的新时期公务员精神的核心内涵。公务员都要牢记自己的使命和责任，以他们为榜样，不断塑造完美高尚的人格。（作者系湖南科技大学原正厅级督导、教授）
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