康代四：关于新形势下加强廉政预防机制建设的
中共岳阳市委常委、市纪委书记 康代四
廉政预防机制是在反腐倡廉建设中，通过建立和健全一系列规章制度，加强对权力行为的有效制约，从源头上构筑反腐防线，形成公职人员不能贪、不想贪、不敢贪或不必贪的机制和制度。十七届四中全会指出，要深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。这为在新形势下进一步建立以监督制约权力运行为核心，以制度防范为手段，以确保廉洁从政的廉政预防机制提供了重要政策依据。廉政预防机制建设应从以下四个方面着手：
一、按照系统配套的原则，从构架上实现机制框架的整体性。廉政预防机制作为一项对权力主体---国家工作人员的用权行为进行规范和约束的措施，应由许多子系统组成，按照分类办法，分成约束机制和激励机制；实体监督机制和程序监督机制；察知机制和督促机制等。从实践来看，目前主要是对用权行为进行约束，而在对权力主体的外在监督以及对权力主体的合理利益保护方面很少涉及，存在着机制上的缺陷。即片面强调约束机制，而忽略激励机制。这种忽略对权力主体合理利益的肯定与保护，不利于对人的积极性的调动，影响和制约机制功能作用的发挥。因此，构筑完整的廉政机制框架，是加强廉政预防机制建设需要解决的首要问题。(一)要把廉政激励机制与廉政约束机制相配套。建立廉政约束机制，是为了使权力主体从制度上不能腐败；建立廉政激励机制，是为了使权力主体从利益上不需腐败。要在继续强化廉政约束机制的同时，大力构筑廉政激励机制，全方位地形成对权力主体的引导与约束，以达到促使权力主体廉洁从政的目的。廉政激励机制把权力主体廉政状况与个体价值的实现联系起来，并且两者成正比。廉政激励的内容应包括两个方面，一是政治激励，分为精神褒扬、政治荣誉以及职务晋升,特别是要让勤政廉政、业绩突出、群众公认的干部得到提拔重用；二是经济激励，可分为薪俸奖励、廉政公积金等。实行薪俸奖励制度，就是推行符合经济发展水平的具有中国特色的高薪养廉制度。廉政公积金或保证金制，就是设立一定比例的廉政基金。比如,岳阳市中级法院推行的廉洁保证金制度，规定每月由干警自己和院里各出100元作为廉洁奖金，若干警全年无违纪情况发生，可得1200元廉洁奖金，剩余1200元基金滚入下一年度。基金实行累积制，若发生违纪违法行为，则视情节扣除个人以及科室负责人及相关人相应的廉洁基金,以此激励廉政从政行为,避免“谁廉洁谁吃亏”的不正常现象。（二）要使思想约束机制与法纪约束机制相协调。在用纪律、法规约束权力主体行为的同时，还要重视权力主体思想意识的自我约束，加强廉政教育，构建思想约束机制，使其思想上不愿为，必将极大地增强廉政机制的作用与功效。针对市场经济利益主体多元化，人们思想日益活跃的新情况，注重解决反腐倡廉教育要求的统一性与个体的差异性之间的矛盾，增强宣传教育的针对性、有效性，系统性。既要从面上加强理想信念教育、思想政治教育、忠诚教育、作风教育、革命传统教育、职业道德教育，又要针对党员干部队伍基本状况、存在的主要问题、苗头性倾向以及思想根源，这样才能入脑入心。坚持把示范教育和警示教育相结合，充分发挥党纪条规、典型案例在警示教育中的作用。坚持把教育与管理、自律与他律结合起来，督促党员干部加强党性修养。坚持把以领导干部为重点的主体教育与面向全社会的廉洁文化建设相结合，提高全社会廉洁意识。（三）实现廉政预防机制运行过程与运行结果的统一。也就是不仅要坚持通过目标管理考核等措施，对执行廉政制度的情况进行定期考核，判定廉洁状况，而且要坚持做到依据考核结果来决定对干部的激励或约束。
二、按照有效管用的原则，从设计上突出机制运行的操作性。当前有的廉政制度存在的问题主要有针对性不强，不便操作；有的制度单一，不能从整体上对工程建设的各个环节进行制约等等。不仅使廉政规定难以落实，而且可能为一些腐败现象和不正之风提供保护伞。因此，要切实增强制度的操作性，力求有效管用。一是要完善内涵。在廉政制度建设过程上，要做到制订每项廉政制度都必须同时具体规定违反该制度的处理办法和处理机制，有据可依，违规必究。二是要细化操作。廉政制度要按照约束权力行为的要求，不断量化、细化、具体化，不能统而言之，大而化之，不能停留在抽象的宏观层面上，应深入到各个领域，对所有权力能触及的地方实行全程或立体的监督制约。三是要把握重点。要重点推进从源头上防治腐败的各项管理制度的改革和创新，即改革创新经济、政治、社会和人、财、物管理制度。这些制度本身并不是为反腐倡廉而设，而是为了完成一定管理任务而设的，对于反腐倡廉有着重大影响。近年来岳阳市仅仅围绕工程建设领域就先后出台了《经评审的最低投标价法》、《合理定价抽取法》、《建设工程规模变更备案管理制度》、《建设工程结算监督管理制度》、《关于进一步规范招投标项目监管工作的意见》、《岳阳市经营性建设用地容积率管理办法》等一批具有首创性的制度，有效地规范了工程建设领域市场交易行为和领导干部的从政行为。当前重点要着力规范工程建设招投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等领域的制度建设，真正形成一整套管人、管钱和管权的廉政预防制度体系和机制。
三、按照约束有力的原则，从功能上增加机制作用的强制性。廉政预防机制要成为强有力的约束力量，在功能上必须实现四个转变。一是权威化。廉政预防机制从一定意义上来说，是以一种权力监督约束另一种权力的制度和措施。这种机制发挥作用的前提是监督主体必须与权力主体始终处于平衡对等的条件。为此，要保持监督主体相对独立的监督地位，保证监督主体不受权力主体的箝制，能够放开手脚大胆进行监督。要坚持制定制度的主体与执行制度的主体分开，防止制度的制定者为自己预留权力自由裁量的空间。这些年，岳阳市纪委监察局根据市委市政府的要求，牵头制定了60多项反腐倡廉方面的制度，就是体现了制度的制定主体与和执行主体分开的原则，对规范部门管理，制约权力行为起到了重要作用。二是民主化。加强群众对权力的监督，使权力按维护人民群众利益的方向运行，是廉政机制的核心原则，也是一种最有力的监督形式，这一原则要求用权公开，使权力运行处于一种可视透明状态之下。要采取政务公开等措施，把权力主动置于群众监督之下，进一步完善其形式，丰富其内容，防止搞形式走过场。要挑选真正有参政议政能力并且懂行的人来行使监督权，开展行风评议和民主评议领导干部等活动，不断提高评议质量和水平。要进一步探索扩大群众参与监督的新渠道、新形式，尽可能地保证群众行使知情权、参与权、监督权和管理权。三是法制化。要进一步健全法制，把党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道。进一步将切实可行的一般性制度、措施、办法和经验通过立法程序上升为法律，着重推进政府行政行为的法制化，包括法定政府部门职能、法定行政程序、法定行政审批权限、法定行政收费和行政处罚等，同时加强规范市场经济秩序的立法，制定和完善土地交易、有形建筑、产权交易等要素市场的法规，制定和完善中介机构的市场准入、执业行为及取消执证资格等方面的法规，建立一套操作性、实效性强的廉政法规体系，依靠法制的力量来约束权力。四是科技化。把科技手段融入对权力运行进行监督制约的制度设计和管理流程中，不断提高监管工作的科技含量，增强监管效果。如推行行政审批电子监察、电子化招标等。
四、按照与进俱进的原则，在推动上保持机制创新的常态性。要密切关注客观形势和反腐倡廉工作的新情况、新变化，正确把握反腐倡廉的工作规律，自觉适应实践的需要更新工作观念。及时依据变化了的客观情况，深入研究反腐倡廉建设的深层次问题，紧紧抓住容易滋生腐败问题的重点领域，重点部位和关键环节，以其为突破口，不断推进制度创新。一是在机制架构设计上要着眼大背景。要让廉政机制建设既与市场经济的发展进程相适应，又要与市场经济的运行规则相适应，把机制建设的要求寓于各项政策和措施之中，使机制的制定有利于促进改革开放和经济发展，把机制建设放在完善社会主义市场经济体制的大前提下、构建反腐败惩防体系的大格局中来把握；针对不同地方、不同领域的特点，有的放矢地进行制度创新和改革，使廉政预防机制建设与政治、经济、社会等方面的改革相配套、相协调。二是在机制体系研究上要形成大视野。当前反腐败已经成为一个全球性的重要课题，加强廉政预防机制建设，要进一步拓宽视野，借鉴国际先进经验，学习国外防治腐败的理念、文化和法律法规制度来预防与控制腐败，大胆借鉴，兼容并蓄，积极创新，为我所用。比如，新加坡和芬兰非常重视反腐倡廉制度和法制建设，建立了比较完备的法律制度。公务员管理和廉政方面的法规制度相当完善，从政府机构设置、部门权限、监督制约机制，公务员的办事权限、办事程序和公务员的行为规范，都有明确的法律依据和精确具体的描述，小到公务接待，吃什么菜，什么价格，什么数量，都有严格规定，操作性很强。编织了一道覆盖所有公共权力运作系统的极为严密、具体、全面、细致、可操作性强的法治之网。这些作法和经验，对于我们深化改革、推进廉政预防机制建设具有很好的借鉴作用。要根据国外反腐败经验，修改和完善制度，不断丰富廉政预防机制建设的内涵，不断增强制度的生命力和约束力。三是在机制建设推动上要具备大力度。廉政机制作为一项源头治本综合措施，范围庞大而复杂，既离不开制度措施等软件构成，又离不开物资设施等硬件构成。因此，廉政机制建设不仅要完善机制本身，还要采取多种办法，投入相当的精力、财力、物力、智力，多管齐下，作好各种物质设施准备，为廉政预防机制的推行创造良好的条件，提供有力的保障。特别是各级党委政府要思想高度重视，增强工作信心，加强领导，加大力度，按照建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划的部署和要求，把廉政预防机制建设同经济建设一样摆到重要地位，创造积极有利的条件，不断把廉政预防机制建设推向高水平和深层次。
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