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蒋玉清：政府投资项目建设过程中存在的问题及对策思考

编辑：高蓝发表时间：2010-06-22 11:27 来源：三湘风纪网

中共永州市纪委副书记、永州市监察局局长蒋玉清

近年来，特别是党中央国务院决定扩大投资拉动内需促进增长一系列政策实施后，政府投资项目涉及的领域越来越广，规模越来越大，资金越来越多，对促进地方经济社会发展和改善民生发挥了巨大作用。但是，政府投资项目建设和管理中出现的问题也日益突显。如果不及时规范和解决这些问题，将会对政府投资项目建设发展进程形成制约，严重的还会产生各种腐败问题。
一、政府投资项目建设过程中存在的主要问题

（一）管理体制不顺畅。目前我国对政府投资项目基本上是延续计划经济时期高度集中的管理体制，即“投资、建设、管理、使用”四位一体的政府投资项目管理体制。在这种体制下，往往会产生诸多弊端。一是主体混淆。往往是投资与建设、建设与管理混为一体，行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督机制，极易造成决策失误和监督失效、失灵，导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”。二是管理缺失。很多政府投资项目是建设与使用同为一体，由使用单位组建临时的基建班子，其人员往往对基本建设程序和相关法律法规不够了解，缺乏工程技术、工程建设的专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化和专业化。一个工程项目建成后，项目管理人员随之被解散或者转入生产管理，项目管理经验难以积累。三是资源浪费。建设单位往往从部门利益出发，争项目，争资金，千方百计扩大投资规模，导致“钓鱼工程”、“三超工程（超规模、超预算、超概算）”，造成社会资源的极大浪费。四是监管缺位。许多政府投资项目“投资与建设”、“建设与管理”混为一谈，各级政府直接组织工程项目建设，自己监管自己，既当裁判员又当运动员，造成了“越位”。在“越位”的同时存在着“缺位”：没有通过制订一个合理的制度和方式，把大量的政府投资工程管好，把建筑市场各主体管住。这种落后的管理体制，已经不能适应政府投资项目建设和市场经济发展的需要，更谈不上和国际接轨了。因此，加速我国建设项目管理体制的改革迫在眉睫。

（二）建设程序不规范。规范的建设程序是确保政府投资项目资金安全、质量可靠的有力保证。但是，在实际操作过程中，存在大量的程序不规范的情形：一是不按法定程序办事。政府投资项目往往由个别领导说了算，搞特事特办，“建、管、用”合一。在建设过程中， “三边”（边设计、边修改、边施工）问题相当突出。二是超概（预）算现象普遍。一些地方政府为争取项目立项，采取“钓鱼”手段，少报投资额，增加的概算投资，又没有报原审批部门予以批准。同时为了达到增加预算的目的，在建设过程中擅自改变计划，不按照程序进行审批调整，随意修改投资项目。如祁阳县的廉租房建设项目，从住房的设计到房屋的面积，都与廉租房的有关要求不符，明显存在改变项目建设规模和性质的情况。三是招投标管理薄弱。这是许多政府投资项目存在的最突出的问题。其一是化整为零，规避招投标。将项目化分为若干个小项目，以逃避招标，从而采取邀请招标的形式，或直接发包。江华县在中央新增投资项目建设过程中，大多数项目实行邀请招标，不经发改部门核准，由分管副县长签字作数。其二是违反法律，拒绝招投标。一些地方公然违反《招投标法》的规定，不搞招标。如新田县农村公路骥村镇陆胡线、星小线、中平线总造价分别为75万元、100万元、80万元，蓝山县塔峰镇至两江村公路，总造价222万元，这些工程中央投资都超过了20万元，均没有进行招标。其三是内定单位，虚假招投标。如一些项目主管部门在早已内定中标单位的情况下，仍然要大张旗鼓地履行招投标的一切环节，让不了解内幕的公司热情参与。这样既做到了肥水不流外人田，又让不明内情的局外人看到项目主管单位的公开、公正，达到名利双收的目的。也有的项目，主管部门早已确定了一家意向单位，为让这家单位中标，便采取量身订做的方式，根据意向单位的企业特点、获奖情况、施工技术及内定报价等要素，为其设置适合于意向单位的招标办法，促成其中标。另外象“围标”、“串标”等情况在政府投资项目中亦较为常见。

（三）项目资金不配套。一些政府投资项目，除了上级分配来的资金外，同时还要求地方财政或项目实施单位拿出一部分资金配套。但在实际工作中，不少项目除了上级分配到位的资金外，地方自筹配套根本没有，或配套甚少。致使一些项目因为资金不足,不能按照规定时间和要求完成，甚至出现因资金短缺而流产。这种情况在很多政府投资项目中不同程度的存在。勿庸置疑，能够向上争取项目资金，促进地方经济发展，确实是一件好事。为了争取资金,在立项之初，对于要求政府和项目单位配套的资金，项目单位都有计划和落实措施。而项目争到后，上面的投入到位了，却不见了配套资金的投入，或仅是象征性地配套一点应付一下。这种行为实质上是一种变相的套取。由于配套不到位，项目只能靠上级投入的资金唱独角戏，造成资金不足，影响项目效益的发挥，达不到项目实现的目标。有些甚至成了胡子工程、半拉子工程、钓鱼工程。当然造成项目建设资金不配套的原因很多，其中一个重要原因是一些地方政府财力困难，根本拿不出那么多的资金来进行配套。双牌县中央新增投资项目计划总投资1453万元，其中有683万元需要县级配套和群众自筹。由于双牌县是省级贫困县，财政本身十分困难，再加上该县属山区，项目建设成本较平原和丘陵地区大得多，这样一来需要县级配套和群众自筹资金压力更大。另外，象农村沼气项目、文化站项目、廉租房项目、农村通畅公路项目等都存在较大的配套资金缺口。

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（四）监督控制不到位。一是政府投资项目较多，监管力量不够。目前我国各级政府投资的项目规模大，涉及的行业多，投资的领域宽，政府不仅投资公共领域和半公共领域，还涉足竞争性领域。而政府监管部门数量和质量都难以跟上。2008年中央新增投资项目中，仅我市就有9大类483个项目，总投资9.53亿元，其中中央新增投资24759万元。要监管如此多的项目，没有充足的人员和高素质的队伍是难以实现的。二是政府实行多头管理，监管责任不明。目前，有权对政府投资项目建设进行监管的部门包括发改委（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、国有资产管理部门（使用）、纪检监察等部门。但在实际的管理中表现出多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调，责任落实不到位的现象。大家都在管，但效果不佳。三是个别政府部门失职，监管力度不大。少数政府部门对政府投资项目重视不够，缺乏对项目全过程、全方位的监管，存在对立项审批把关不严；对承包商、监理和各类工程师资质等把关不严；对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题等都难以发现，往往是事情暴光后才发现；对项目后评价不重视，竣工验收和后评价常常是走过场等渎职失职行为。四是项目建设不透明，缺乏舆论监督。很多政府投资项目建设透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。政府对投资项目的监管水平和效率低下，乃至失控，呈现“只重投资，不重效益”的“粗放”特点。

二、解决政府投资项目相关问题的路径选择
　　1、落实项目责任。落实项目责任是保证项目建设顺利进行的基础，也是抓好项目建设监督管理的关键。要建立和完善政府投资项目建设的责任体系，以项目为单元，逐个落实好相关责任，既包括建设责任，也包括监督责任。政府主管领导、项目主管部门负责人、项目指挥部或项目法人、建设施工单位负责人、监督检查责任的都要各负其责，切实做到政府投资的每个项目、每笔资都有具体的部门、单位、人员负责。如这次在落实中央新增投资项目时，各级政府和相关部门都要明确相应的责任。发改部门要严格前期审批手续，切实维护中央新增投资项目建设计划的严肃性，同时要切实抓好项目的稽查工作，防止项目建设偷梁换柱，以旧抵新。财政部门要加强资金管理和财务监督。审计部门要加强项目投资概算和项目决算的审计力度，保证资金使用合理安全。纪检监察部门要加强监督检查，严肃查处项目建设过程中的违法乱纪行为。其它相关部门也要根据本部门本单位的工作职能，各负其责，相互配合。同时，要建立严格的问责制度。对因责任不落实、措施不得力、监管不到位而造成项目建设延误，导致腐败现象的部门单位、项目法人和相关工作人员，除要依据有关规定追究直接责任人的责任外，还要对部门单位负责人进行问责。

2、完善体制机制。完善政府项目投资管理体制是加快政府投资项目改革，促进政府投资项目建设的出路和方向。建立和完善政府投资项目管理体制的主要目标是对政府投资项目实行专业化统一管理，按照“投资、建设、监管、使用”相分离的原则，建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资管理运作机制。一是要逐步完善政府投资项目内部控制制度。逐步推行“专家评审、社会评议、社会评估”三位一体的科学论证和流程。同时，要不断强化政府投资项目内部管理，建立和完善项目内部工程管理、进度管理、财务管理、项目审计等规章制度。二是要逐步推行政府投资项目建设代建制。实行代建制既可以缓解财政投入的适时压力，尤其是缓解政府暂时的财政支出压力，同时也可以实现政府投资项目的专业化管理。政府不再直接插手经济建设建项目的微观管理,可以一定程度上防止政府或部门领导违规参与建设项目谋取不正当利益的问题。同时，可以加快工程建设进度，保障政府投资项目参与各方的合法权益，在业主、承包商、监理等各方面形成有效的制造衡机制，保障政府投资项目建设的效能。三是改革现行政府投资项目财务管理制度。将现行的政府投资项目财政拨款方式由财政拨款给建设单位,再由建设单位拨款给施工和监理单位的方式,改为由财政部门根据建设施工合同,按照项目进度直接拨款给施工单位和监理单位。这种方式有利于减少项目本身的资金积压，提高财政资金的使用效率和投资效益。

3、规范科学管理。规范科学管理是提高政府投资项目建设质量的必要手段。政府投资项目的规范科学管理要严格把好五个关口：一是要把好招投标关。要对项目的设计、施工、设备、供应、监理等方面进行全方位、全过程的招标，进行最佳最优选择。要严格招投程序的合法合理性，坚持公开、公平、公正的原则，实施阳光工程，做到招投标与项目建设合同一致，数字、文字准确无误。要制定严格的招投标管理制度，切实防止政府及部门领导干部利用职务便利违规插手项目招投标谋取不正当利益的行为，杜绝项目招投标过程中的不正当竞争。二是要把好项目进度关。项目进度是体现项目效益的基本方式。要加强内部控制和监督检查，在政府资金到位的情况下，督促施工单位按照施工合同的要求按期保质保量完成建设任务。反之如果项目施工拖延的时间太长，不仅损害了项目的社会效益，而且也损害了项目自身的建设效益。三是要把好材料关。政府投资项目关系到国计民生，质量要求很高，对建设材料的要求也相应较高。要对项目的材料供应进行严格的管理，切实防止弄虚作假、以次充正、以劣充优的行为。四是要把好质量安全关。要加强施工全过程的监控，杜绝任何形式任何时段的质量安全隐患，确保项目建设有序进行。五是要把好财务关。要提高设计概算的精确度。设计概算的内容是否完善、有无漏项、计算是否准确，不仅影响着项目建设投资目标的实现，而且直接影响到管理部门对工程项目投资的控制。因此要加强对设计的宏观审查和微观监督，从严把关。要加强对建设单位项目成本的控制。对单位已经报建的建设项目内容在施工中严格监督，完善签证变更制度。对批少建多，擅自提高装修标准，扩大建设规模的项目及责任人根据相关法律法规采取相应的处罚措施。
4、强化监督检查。监督检查是政府投资项目建设落到实处的重要手段。要完善政府投资项目的监督体系，充分利用人大、政协、公众和舆论监督，调动纪检监察、检察、审计、财政、计划、建设等部门的积极性，形成监督的整体合力。要加强建设程序监督管理，加大对建设单位的监督力度。由于政府投资项目在建筑市场中有一定的风向标作用，政府应设立或指定专门机构，对建设项目特别是代建项目进行监督，从项目的立项、招投标制度，直至项目竣工决算，制定出与之相应的责任追究制度。对因个人失职、失误、以权谋私而给项目建设带来重大损失的，不但要予以处罚，还应追究法律责任。同时为了严把施工合同签订关，避免工程承包合同签订后出现纠纷，建设项目管理部门应加强对建筑合同的管理，政府应在建设业主与建筑承包商签订工程合同的同时，指定专业部门对工程合同进行必要的监督，以保证建筑合同的合理、合法、有效。要加强监督建设项目的投资控制和财务监管，减少项目超概算情况的发生。要加强对项目建设单位竣工决算工作的监督，虽然《基本建设财务管理规定》中对建设单位竣工决算的时间做了要求，但没有监督制约的具体手段，未能引起建设单位的重视。政府应安排财政、审计等部门，定期对建设单位的建设项目决算情况进行检查，督促，对不按时决算的建设单位给予一定的处理、处罚。要加强审计机关的监督权。加强对政府投资项目的审计监督不仅是政府投资管理的需要,也是实现审计监督职能和社会政治文明的必然选择，审计的监督权是一种通过法定形式对管理权实施的再监督。政府投资审计如何构建一种常规性的有效监督机制，形成对政府投资决策权及管理权的监督制衡，构建对政府投资项目全过程的审计监督机制，不仅是审计职能实现的需要，也是政府投资管理的现实选择。要加强纪检监察的监督职能，对政府投资项目中的腐败现象进行严肃查处。

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