刘力量：关于加强对党政正职监督的实践与思考
中共株洲市委常委、市纪委书记 刘力量
近年来，加强对党政正职监督问题日渐成为全党全社会关注的一个热门话题。本文就我市加强对党政主要领导干部监督的实践，谈几点个人想法。
一、实践与探索
党政正职在领导班子中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任，我们采取多项措施加强对党政正职的监管，取得了积极效果。
突出警示教育触及灵魂。为了增强教育的针对性和有效性，我们突出抓了警示教育。一是建立警示教育基地。我们先后建立了茶陵监狱警示教育基地、醴陵市职务犯罪警示教育中心，今年又针对原株洲县委书记龙国华系列腐败案，在株洲县建立了典型案例警示教育中心，构建起各具特色的党员干部包括党政主要领导干部警示教育平台。二是组织到警示教育基接受教育。近几年来，市纪委每年年初工作报告明确要求各级各单位必须组织领导干部到警示教育基地接受教育，主要领导必须参加，并将其纳入各单位党风廉政建设责任制的考核内容。07年，市纪委组织全市县处级单位党政主要领导到长活监狱接受警示教育；08年，有70多个县处级单位党政主要领导带队组织本单位党员干部到茶陵监狱接受警示教育；今年，我们要求各单位党政主要领导必须到警示教育基地接受一次教育，截止目前，已经有60余名县处级党政主要领导到警示教育基地接受了教育。三是结合典型案例开展警示教育。我们注意结合市内外发生的典型案件开展警示教育，组织领导干部观看了沈阳慕马腐败案、郴州系列腐败案等警示教育片；结合市里近年来发生的腐败案件，先后组织开展了十余次典型案例剖析会，要求主要领导参与讨论、带头发言，多数同志内心深处受到触动。今年，我们将重点在株洲县和市建设局组织召开一把手专场警示教育剖析会，做到以案说纪、以案促教。大家普遍反映，采取警示教育的方式有很强的震撼力。
抓住关键关节硬化制度。我们针对近几年腐败问题高发领域和重点环节，制定了一些刚性、可操作的制定规定，对加强党政主要领导干部的监督起到了积极作用。一是制定专门针对主要领导干部的制定规定。去年4月份，我们出台了《关于加强对县处级单位党政主要领导干部监督的暂行办法》。《办法》明确提出县处级单位包括县市区党政主要领导干部“三个不直接分管”的硬性要求，即：不直接分管干部人事、不直接分管财务、不直接分管工程建设项目，凡是“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金调度）事项，必须经过领导班子集体研究决定。党委（常委）会研究“三重一大”事项，党政主要领导必须末位表态。去年8月份，市纪委对《暂行办法》执行情况组织了专项督查。截止目前，党政正职均落实了“三个不直接分管”要求。二是逐步推行常委会研究重大问题票决制。今年，炎陵县出台规定，对乡科级干部选拔任用实行常委会票决制，对乡镇党政正职的任命实行全委会票决，这就从制度层面上杜绝了用人问题上的“一言堂”、“家长制”。茶陵县、石峰区也正在着力推行重大决策常委票决制。三是实行廉政谈话与巡查制度。我们将上级纪委负责人与下级党政主要领导廉政谈话与巡查工作结合起来，年初对5个县区和8个市直单位党政正职廉政谈话与巡查工作做出安排，谈话前要广泛收集对谈话对象个人特别是党政正职的廉政情况，增强谈话的针对性，对问题苗头及时警示提醒，防微杜渐，从实践情况看监督效果比较好。
围绕落实规定创新方法。领导干部廉洁自律规定很多，但随着时间的推移、条件的变化，有些规定在实际操作中失去了应有的约束力，必须不断改革创新。一是建立操办喜庆事宜报告回复制度。针对过去领导干部操办婚丧喜庆事宜制度缺乏刚性和可操作性的问题，我们出台了《领导干部操办喜庆事宜报告回复制度》，要求事前必须向纪委填报喜庆事宜操办表（表格背后附有领导干部廉政自律有关规定），事后必须填报操办结果，对庆典规模、总金额、非正常人情往来礼金及清退情况要求如实填报。截止目前，已有12名处级领导干部按要求进行了申报，产生了较好的监督效果，下一步我们还将对该制度执行情况组织明查暗访，对瞒报、漏报及虚假报告的将进行严肃处理。二是建立信访举报回复说明制度。对涉及领导干部特别是党政正职的信访举报，凡属一般性问题尚不构成违纪的，由市纪委发出专门信访监督专函，要求被举报人必须如实写出文字说明材料和自查自纠措施，市纪委视情对其开展廉政谈话，督促其整改。三是建立经济责任三审制度。落实领导干部经济责任审计制度中，我们抓党政正职这个重点，明确规定对他们实行“三审”即任前审计、任期审计与离任审计，将事前、事中与事后监督紧密结合起来，提高了监督的有效性。
二、问题与原因
在实践中，我们对加强主要领导干部的监督进行了一些有益的探索，取得了一些积极成果，但也还存在一些问题与不足。经过调研，我们认为主要有以下几个方面原因：
体制上有障碍。党章虽然赋予纪委监督同级党委的职责，但纪委实行双重领导体制，人、财、物全部依附于地方党委政府和所在单位，无法对同级党政主要领导进行有效监督；人大的法律监督和政协的民主监督情形基本相似；由于领导干部的评判权和任用权在上级，群众监督和舆论监督作用也不明显。对党政正职监督问题上“管得着的看不见、看得见的管不着”的现象还大量存在。
认识上有偏差。有少数党政正职对监督有抵触情绪，认为监督多了就是对自己的不信任；有的对《暂行办法》的有些规定理解上存在误区，认为不管“三重一大”就没有权力，就无法推动工作；有的认为加强监督削弱了一把手的权威，影响了工作效率，甚至以种种借口绕开必要的监督程序。
制度上有漏洞。对党政正职专门性的监督制度还比较缺乏；许多制度规定只做出了“应当”、“不准”、“严禁”等非刚性要求，但违犯了怎么处罚没有明确规定；对诸如干部选拔任用、工程项目招投标等重大事项，虽有明确的程序性规定，但许多时候主要领导以各种形式回避监督情况大量存在，这种情形比没有制度规定影响更坏。
三、对策与建议
党政正职在领导班子和全局工作中地位特殊，一旦他们出问题，就会给本地区、本单位的改革发展稳定造成严重影响，必须加强监督。
必须加强对重点领域权力运行情况的监督。一是要加强对重大决策过程的监督。要严格执行省纪发[2009]14号《暂行办法》关于党政正职不直接分管人事、财务、工程项目等具体事项的规定。要认真执行民主集中制，凡是事关经济社会发展和人民群众根本利益的重大问题，凡是政府投资建设、财政预算调整、规划土地出让等重要事项，必须召开党委（党组）会和政务常务会议集体研究，会上党政正职必须末位发言，必要时要请人大代表、政协委员、专家学者和群众代表列席会议，主动征询各方面的意见建议。要建立健全党委和政府重大事项议事规则，严格按设定程序研究决策重大问题，杜绝临时动议，确保重大决策民主化、科学化。二是要加强对重要人事任免的监督。要严格执行《暂行办法》第五条之各项规定，不能走样搞变通，不能随意搞取舍。要认真落实提拔任用领导干部征求纪委意见的规定，对征求纪委意见的方式方法和程序要求做出明确规定，各单位的后备干部名单应报同级纪委，以便纪委全面收集掌握情况，严防干部带病提拔。要不断深化干部人事制度改革，积极探索选人用人新机制，扩大公开选拔的范围和比例。建立用人失察责任追究机制，对出现严重用人失察的要追究党政主要领导的纪律责任。三是要加强对重大工程项目的监督。要认真落实建设工程招投标规定，扩大招投标范围，一般不得搞辖区内招标，不能以任何借口规避招投标，不得以任何方式干预和插手工程建设项目具体事项。要严格工程项目预算，加强工程审计监督，工程建设过程中不得随意变更方案、增减功能、追加预算。党政正职不得介绍自己的亲朋、老乡及其他特定关系人到管辖范围内招揽工程建设项目。
必须充分发挥党内外各种监督主体的作用。一是上级监督要加强。调研中各单位主要领导特别是县市区党政正职普遍反映来自上级的监督对他们更有震慑力，因此，必须加强上级党委和纪检监察机关的监督。要坚持巡查和廉政谈话制度，上级党政主要领导和纪委负责人要定期找各单位党政主要领导谈话，经常敲警钟，早打预防针，及时指出缺点，帮助纠正错误。要坚持函询制度，对群众反映党政正职的问题，尚不构成违纪的，市纪委要函询本人，要求写出书面说明材料。要坚持诫勉制度。对平时作风差、自我要求不严、群众有不良反映的，上级纪委和组织部门要及时对其进行诫勉谈话，必要时及时作出调整。二是内部监督要规范。认真贯彻落实集体领导与个人分工负责的制度，重大问题必须坚持集体决策，研究决策时必须坚持少数服从多数原则，纪委书记（纪检组长）要坚持原则，主要领导必须末位表态。认真贯彻落实党委议事规则，对讨论决策的范围、原则、方法、程序以及表决形式做出明确规定，不得以领导碰头会或文件圈阅形式决策重大事项。三是部门监督要协同。纪委既要履行监督之责，更要充分发挥组织协调作用，建立监督工作联席会议制度，整合组织、人事、审计、财政、公安、检察、法院等部门的力量，经常交流情况、研究办法、协同作战，形成监督合力。强化人大的法律监督和政协的民主监督，拓展新闻媒体和人民群众监督的渠道，形成大监督格局。严格执行对各单位党政主要领导的廉政测评、信访谈话、巡视巡查和经济责任制度。
必须不断完善和创新加强监督的机制制度。一是完善党内巡视和巡察制度。党内巡视巡查制度在党政主要领导的监督中发挥了特殊作用，近年来查处的很多大要案都是通过巡视发现的，这项制度必须在实践中加以坚持和完善。省委要有计划地向各市州派出巡视组，市州也应向各县市区和有关单位派出巡查员，明查暗访，及时发现问题、解决问题。二是完善财产申报和公示制度。要对领导干部收入申报制度进行完善，可先在党政正职包括县市区党政正职中试行财产申报和公示制度，任前、任中和任后都要进行财产和收入情况的申报、审计和公示，申报和公示对象还应当扩大到其配偶、子女和直系亲戚，真正发挥财产申报和公示制度对党政主要领导的监督作用。三是完善群众监督和评判制度。各单位的党政正职工作中经常与直接老百姓接触，他们的廉政情况，老百姓最有发言权。要建立群众对党政主要领导的监督和评判机制，扩大廉政测评的范围，提高普通群众和企业干部职工参加对党政主要领导廉政测评的比例，对人民群众满意率低的党政正职领导要及时调整岗位，促使他们真正把对上负责与对下负责结合起来。
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