管好“小”村官 夯实 “大”基础——谈农村基层腐败的新特点及其防治
黄席华
党的十七届三中全会审议通过了《中共关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出了新形势下推进农村改革发展的政策措施，为中国特色社会主义新农村建设带来了新的春天。“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。随着农村改革的深入和党和国家的惠农政策的落实，农村出现了新的情况。近年来，涉农职务犯罪频频发生，其形式越来越多样化，出现了新的特点。这些严重影响了农村经济发展和社会稳定，甚至关系到全面建设小康社会的大局。笔者参考有关资料，走访了相关部门，也深入农村做了一些调研，对当前农村基层腐败的新特点及其危害做了初步的探讨，也提出一些不成熟的解决的办法。
一、村官腐败新特点
处于最基层的村干部群体，“官”不大，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情。中国有9亿农民，分布在60多万个行政村中，约有500万村干部在管理这些村子。建设社会主义新农村，他们的作用举足轻重。传统观念里，村干部腐败被大家理解为吃吃喝喝、多占多拿，因其“权小位轻”，人们并不将其与违法犯罪联系起来。值得注意的是，经济社会的持续发展，已经使村委会的权力明显增大，而随之而来的是权利的滥用和金钱交易。近年来村干部犯罪呈高发态势，犯罪现象日益凸显，无论是案件数量，还是涉案金额都在不断增大。政法机关做过一项调查显示，村干部违法犯罪呈上升趋势，“村官”腐败成为破坏农村社会稳定的一大根源，由此引发的群众上访、举报占到了总量的70%以上。我对我国纪检和司法机关近年来村官腐败等职务犯罪做了梳理和分析认为，除了过去经常出现的特点，例如:私自出借公款，个人收取好处;舌支乱花滥补，白条抵库;利用公款大吃大喝、外出游山玩水等，现在又现了以下新特点:
（一）由挪用型逐步转变为直接占有贪污型。在四川成都市检察机关查处的34件村镇干部侵害群众利益的职务犯罪案件中，挪用土地征用补偿税的案件9件，贪污土地征用补偿费的案17件，占此类案件的50%。河南省郑州市高新区大里村村主任金明池采取分批截留和用空白收据开“大头票”等办法，从1999年起，利用职务之便贪污上级财政拨款88万元，挪用公款53万多元，侵占各项工程款67万元。村干部犯罪之胆大，情节之恶劣，数目之惊心，可见一斑。
（二）由财会人员犯罪逐步转变为村镇相关负责人的犯罪。10年前，村官犯罪主要集中在财会人员身上，近年来，已经转变为村书记和村主任身上。主要是土地征用、退耕还林、扶贫救灾、良种补贴等上级拨款和补偿费用增加，被县、乡扣下部分后，村里再截留一点，上行下效，贪污挪用。特别是近年来，政府加大对农业的扶持力度，许多项目资金流向农村，某些村干部利用手中的特权，不是想办法把事情办好，而是雁过拔毛，想方设法侵吞国家专项资金，中饱私囊。从而导致腐败，走向犯罪。
（三）由单一作案逐步演变为合伙作案。由于工作关系，村书记和村主任很容易形成共同的利益关系，形成攻守同盟，共同侵占国家资产。近年来，合伙作案的案件屡屡出现。成都市检察机关在查处彭州市西郊乡原副乡长陈敬松10万元贪污案后，深挖细查，查出西郊乡陈家村原支部书记顾明琼贪污巧万余元的案件。辽宁省某市居委会6名干部采取合伙私分奖金的办法，将集体38万多元在3年中分光，当上级接到群众举报查处时，居然还理直气壮地说，我们的奖金是和工作任务挂钩的，是绩效制。邵阳市双清区某乡村主任、村秘书、村支书与村支委员,趁政府修建邵阳大道在当地征用土地之机，利用职务之便相互勾结，从2006年6月起，采取虚报征地款、私人建设设施、祖坟迁移等手段，一年来共结伙侵吞国家财产35005.88元。这样的腐败危害更大，更难防范。
（四）由过去收钱不入账逐步变为造假账骗钱。过去农村有“三筹五统两提留”，每年一个村都有几十万至几百万元的农业税、提留款、水费等要经过村干部之手，收钱不人账揣进个人口袋的情况时有发生，取消农业税和县乡提留后，每年仅有很少的现钱，如“一事一议”款，或机动田和鱼塘、“三荒”发包，切断了贪污挪用的资金渠道，可是现在，什么良种燃油、化肥补贴、救灾钱物、改水工程款、合作医疗补助等，财政转移支付的力度和额度都在加大，由于外出打工农民多了，有的村干部就盯上了这些外出农民的应得款物，通过编假计划、造假名单、做假账等方法套骗国家补贴款。辽宁省瓦房店市得利寺镇一村干部帮助村民制造了一份假的房屋买卖契约以及收据，然后，又去相关部门办理了房证。最后，往镇里填表申报同意生态移民。骗取３万元生态移民补助款。河南省南召县城郊乡董店村村干部利用二广高速公路通过的机会。在从事征地补偿工作中，采取虚填被补偿户名、虚报附着物种类、数量的手段，骗取国家补偿款466660元。其中该乡国土所长分得赃款16万元，该村书记献分得赃款96260元，村主任和村秘书各自分得赃款86000元。余下42400元分给被冒名的户主谷某等人。数目之大，触目惊心。
这些腐败新的形式使腐败更加隐蔽，反腐败难度更大，其危害也更加严重。首先，破坏农村生产、生活秩序，严重影响农村稳定。村官一旦腐败，将严重影响了党和国家各项政策在农村的贯彻实施。就由农民群众的“公仆”、“领头人”，变成了依附在农民身上的“寄生虫”、“吸血鬼”；原先存在的鱼水关系，变成了油水关系，甚至水火关系，难以相融。有的甚至造成村民集体上访、越级上访，酿成群体性事件，影响农村生产、生活秩序、直接或最终侵害都是广大农民的利益。其次、严重影响、损害党和政府形象。村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。农民群众大多数都是普通人，他们更多地是通过每一个党员、每一个农村干部的言行来认识和评判整个党和国家。广大农村干部很得力、很模范，一个支部一盏灯，一个干部一面旗，就能树立党和政府的良好形象，增强人民群众对党和政府的信任。反之，就会给党和国家抹黑，让群众失望。不难看出，村官腐败已经成为破坏农村社会稳定的一大毒瘤。如果不深刻认识村官腐败的严重危害，不及时采取措施根除这一沉疴，农村的长治久安就得不到保障，国家的惠农政策得不到落实，社会主义新农村建设也将受到影响，国家的基础也不能稳固。那么，农村基层产生腐败的根源究竟是什么呢？我认为主要有一下几个方面。
这些腐败新的形式使腐败更加隐蔽，反腐败难度更大，其危害也更加严重。首先，破坏农村生产、生活秩序，严重影响农村稳定。村官一旦腐败，将严重影响了党和国家各项政策在农村的贯彻实施。就由农民群众的“公仆”、“领头人”，变成了依附在农民身上的“寄生虫”、“吸血鬼”；原先存在的鱼水关系，变成了油水关系，甚至水火关系，难以相融。有的甚至造成村民集体上访、越级上访，酿成群体性事件，影响农村生产、生活秩序、直接或最终侵害都是广大农民的利益。其次、严重影响、损害党和政府形象。村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。农民群众大多数都是普通人，他们更多地是通过每一个党员、每一个农村干部的言行来认识和评判整个党和国家。广大农村干部很得力、很模范，一个支部一盏灯，一个干部一面旗，就能树立党和政府的良好形象，增强人民群众对党和政府的信任。反之，就会给党和国家抹黑，让群众失望。不难看出，村官腐败已经成为破坏农村社会稳定的一大毒瘤。如果不深刻认识村官腐败的严重危害，不及时采取措施根除这一沉疴，农村的长治久安就得不到保障，国家的惠农政策得不到落实，社会主义新农村建设也将受到影响，国家的基础也不能稳固。那么，农村基层产生腐败的根源究竟是什么呢？我认为主要有一下几个方面。
二、村官腐败的根源分析
（一）村官定位不清。我国的行政村过去是乡镇政府的派出机构。其领导人由乡镇政府任命。现在是村民的自治组织其领导成员由村民选举产生，也可以说村官就是农民。当然这是我们的制度特色---村民自治，但这也暗藏了村官既是运动员又是裁判员的角色混淆。从身份来看村官既是干部又是农民，机关干部有一定的行政级别和相应的工资福利待遇，而村干部却没有。做得再好还是村干部，工资还是那么多。农忙时他们也要耕作收割。由于这些原因不少村干部的积极性、主动性难以调动，很多下移到村的工作无法实施。 这种社会角色的特殊性对他们的政治思想、道德水准有一定的负面作用，对执行党和国家政策也会产生不同程度的影响。
（一）村官定位不清。我国的行政村过去是乡镇政府的派出机构。其领导人由乡镇政府任命。现在是村民的自治组织其领导成员由村民选举产生，也可以说村官就是农民。当然这是我们的制度特色---村民自治，但这也暗藏了村官既是运动员又是裁判员的角色混淆。从身份来看村官既是干部又是农民，机关干部有一定的行政级别和相应的工资福利待遇，而村干部却没有。做得再好还是村干部，工资还是那么多。农忙时他们也要耕作收割。由于这些原因不少村干部的积极性、主动性难以调动，很多下移到村的工作无法实施。 这种社会角色的特殊性对他们的政治思想、道德水准有一定的负面作用，对执行党和国家政策也会产生不同程度的影响。
说村官“小”，他只是一个小小的村民。但村委会是村民自治机构，不是国家行政机构，那他自然不属于《行政诉讼法》的管辖范围，故不具备被告资格，即使成为被告也不会受理。自然，作为不具备被告资格的村委会的法人代表的村长，也同样不具备被告资格。所以说村长是不怕当贪污犯的，他根本不够当贪污犯的主体资格。这么看来，似乎又可以说村官“大”，大得法院都没法管了。有的乡村干部更是片面理解村委会组织法。认为村民委员会是自治组织，也就享有充分的自主权，可不受乡镇党委政府的监督和指导。有的乡镇党委政府也放手让村民委员会充分自治，放松对其应有的指导和监督。有些地方村党组织、村委会、村集体经济组织“三合一”书记、主任、总经理“一肩挑”，权力高度集中。这样一来村级组织就成了监督的真空地带，给村官中的腐败分子留下了滥用权力的空间，成为滋生腐败的“温床”。村官正是处于这种民与官、大与小的角色冲突旋涡之中，致使许多工作无法正常开展，为腐败者提供可乘之机。但村官定位不清、社会角色的混淆深层次上讲就是由于我国对村干部管理制度的缺失，才造成“无法可管”的尴尬局面。
（二）社会制度失范。乡村内部的微观层面，包括乡村组织、乡村干部和农民、农村宗教、文化和乡村管理，农民生活、乡村财政、农民经济等等。它们是把握、理解乡村社会自身运作实态及其规则的一把锁。乡村外部的宏观层面，包括城乡二元结构、政治体制、经济体制、民主法制、政府治理行为等等。它们是透视、影响乡村社会宏观体制、外部环境的一把钥匙。农村问题终归是个大问题。而实际生活中却往往由于种种社会制度失范引发问题。
首先，干部管理制度有洞可钻。如果按照从前的说法，村级干部应算作“九品官”;如果按照我国宪法规定的行政体制划分，村级不在五级政府建制之内。但现实情况是，100多万村级干部和几百万村民小组长，他们确确实实才是我国最最基层的干部，吃喝拉撤，喜怒哀乐，几乎是365天和9亿农民在一起，上面千条线，下面一根针，这根 “针”就是几百万活跃在农村的村组干部。可是，他们一没公务员编制，二没财政拨款，三没养老金和医保金，有公事是干部，没公事是农民。各级党政组织历来没有对这几百万村组干部进行专门管理。国办下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，许多地方没有认真贯彻执行，有的公开也是流于形式，走个过场，有的是为了应付上级检查。试想，如果真的按照中央和国务院的要求做了，什么都公开了、透明了，补偿多少款、拨了多少钱、分了多少物资等，张三李四各得多少，一清二楚，村干部想贪想占想造假都没有机会。
其次,监督查处制度有待加强。有关政府部门工作作简单，只求效率，不讲效果，对有关政策宣传不够到位，特别是对集体产业项目的政策和国家转移支付的款项疏于监督，认为只要按时发放了就了结了，不核对、不检查、不下访，仅凭村干部填报，结果出现冒领套骗，截留私用。同时，纪检查处不力和司法关注度不够也是重要原因。其实从现实来讲我们不得不承认国家也出台了一些好的政策法规来规范村官行为，但主要的问题恰恰出在监督上，由于监督不利，导致了很多制度成了一纸空文。当然其中也有村民监督参与意识淡漠，造成“无法监督”的情况。家庭承包责任制取代集体生产经营制后，村民的集体生产行为变为单户生产行为，村民们整天忙于自己的生产生活事务，难以组织起来集体监督村干部的日常工作。
第三,村民罢免村官制度作用有限。尽管我国《村民委员会选举法》、《地方组织法》等都对村民罢免村官做出了明确规定，但在实际操作过程中障碍重重，阻力很大。加之，地方政府职能部门态度暖昧，选举时可以请人代填写代投票，一人代一家，一家代一族，可罢免却不行，非要2/3以上选民到场，因此，罢免制度本身脱离了农村实际，也制约了村民监督村官的作用，对有问题村官只能不断上访。
（三）村官自身的素质低下。村干部素质不高，造成“行为失范”。当前农村大多数有文化的人及年轻人都外出务工，留下来的文化水平都较低，年纪也偏大。他们缺乏干部必备的基本素质，法制观念淡薄，对法律的概念模糊不清，不能正确认识自己行为可能带来的法律后果，往往为利所动，一旦当上村干部，就把村集体的财物当成自己的，想花就花，想拿就拿，肆无忌惮，中饱私囊。成为国之蛀虫。
（二）社会制度失范。乡村内部的微观层面，包括乡村组织、乡村干部和农民、农村宗教、文化和乡村管理，农民生活、乡村财政、农民经济等等。它们是把握、理解乡村社会自身运作实态及其规则的一把锁。乡村外部的宏观层面，包括城乡二元结构、政治体制、经济体制、民主法制、政府治理行为等等。它们是透视、影响乡村社会宏观体制、外部环境的一把钥匙。农村问题终归是个大问题。而实际生活中却往往由于种种社会制度失范引发问题。
首先，干部管理制度有洞可钻。如果按照从前的说法，村级干部应算作“九品官”;如果按照我国宪法规定的行政体制划分，村级不在五级政府建制之内。但现实情况是，100多万村级干部和几百万村民小组长，他们确确实实才是我国最最基层的干部，吃喝拉撤，喜怒哀乐，几乎是365天和9亿农民在一起，上面千条线，下面一根针，这根 “针”就是几百万活跃在农村的村组干部。可是，他们一没公务员编制，二没财政拨款，三没养老金和医保金，有公事是干部，没公事是农民。各级党政组织历来没有对这几百万村组干部进行专门管理。国办下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，许多地方没有认真贯彻执行，有的公开也是流于形式，走个过场，有的是为了应付上级检查。试想，如果真的按照中央和国务院的要求做了，什么都公开了、透明了，补偿多少款、拨了多少钱、分了多少物资等，张三李四各得多少，一清二楚，村干部想贪想占想造假都没有机会。
其次,监督查处制度有待加强。有关政府部门工作作简单，只求效率，不讲效果，对有关政策宣传不够到位，特别是对集体产业项目的政策和国家转移支付的款项疏于监督，认为只要按时发放了就了结了，不核对、不检查、不下访，仅凭村干部填报，结果出现冒领套骗，截留私用。同时，纪检查处不力和司法关注度不够也是重要原因。其实从现实来讲我们不得不承认国家也出台了一些好的政策法规来规范村官行为，但主要的问题恰恰出在监督上，由于监督不利，导致了很多制度成了一纸空文。当然其中也有村民监督参与意识淡漠，造成“无法监督”的情况。家庭承包责任制取代集体生产经营制后，村民的集体生产行为变为单户生产行为，村民们整天忙于自己的生产生活事务，难以组织起来集体监督村干部的日常工作。
第三,村民罢免村官制度作用有限。尽管我国《村民委员会选举法》、《地方组织法》等都对村民罢免村官做出了明确规定，但在实际操作过程中障碍重重，阻力很大。加之，地方政府职能部门态度暖昧，选举时可以请人代填写代投票，一人代一家，一家代一族，可罢免却不行，非要2/3以上选民到场，因此，罢免制度本身脱离了农村实际，也制约了村民监督村官的作用，对有问题村官只能不断上访。
（三）村官自身的素质低下。村干部素质不高，造成“行为失范”。当前农村大多数有文化的人及年轻人都外出务工，留下来的文化水平都较低，年纪也偏大。他们缺乏干部必备的基本素质，法制观念淡薄，对法律的概念模糊不清，不能正确认识自己行为可能带来的法律后果，往往为利所动，一旦当上村干部，就把村集体的财物当成自己的，想花就花，想拿就拿，肆无忌惮，中饱私囊。成为国之蛀虫。
总之，小小村官之所以能蜕变为贪官，乃至走向犯罪的道路，其原因是多方面的。既有主观上的原因，也有客观上的原因。那么，该怎么预防和控制农村基层干部腐败，夯实牢农村这个基础呢？我想需要从以下几个方面努力。
三、 村官腐败防治措施
（一）加强教育，切实解决村干部的预防腐败意识不强的问题。古人说:“物必自腐，而后虫生。”大量事实告诉我们，腐败行为的发生，首先是思想道德防线出了问题。所以对村干部加强教育，让反腐教育工作入脑入心，防范于未然尤为重要。根据村干部的特点和实际情况，在真正增强村干部的预防腐败意识上下功夫。在内容上力求做到通俗易懂，更多采用了对身边案例进行剖析教育。结合廉政文化“进农村”，将过去查处的农村干部典型案件作为教材，对农村党员干部进行警示教育。在形式上除了党校集中开展教育外，吸取了流动党课、廉政文化节目演出等形式。为避免走过场，还通过考试、检查等形式推动教育的深化。
（二）把村官列入干部管理体系并建立村官合理收入机制。参照国家干部审批、任免、管理规定，把村级干部纳入干部管理序列。尤其是国家取消农业税费后，村干部工作内容发生了变化，报酬也由政府拨给，这就要求地方党委、政府更要加强对村干部的管理、考核工作；并要建立合理收入机制。避免以前“白条字”式的工资形式再次挫伤村官们的工作积极性。因此，建立合理的个人收入保障机制就显得十分迫切，这也是预防村官腐败的有效措施之一，有条件的地方应该积极探索新的分配和保障机制，让风里来雨里去的村官们辛勤一年不再拿白条，有一个相对稳定的收人，还可逐步为他们办理养老、医疗保险等，解除他们的后顾之忧，这也不失为预防腐败和职务犯罪的一个治本之策。
（三）充分发挥村民自治作用，加大监管查处工作力度。村委会是村民自治组织，实行民主管理。只有把中央要求的农民群众的“知情权、决策权、参与权、监督权”落实好，才能充分发挥村民自治的民主作用。如果这四权在民主实践中缺少任何一权，那么这个民主就是“跛足民主”。同时，降低村民罢免村官的程序和操作难度，群众每天用雪亮的眼睛盯住“乱作为”或“胡作非为”的村官，一旦发现问题，就能启动罢免机制，这是对村官最好的民主监督，也是保护村官的有效措施。加大监管查处工作力度。首先对村民村官实行有效监督，预防职务犯罪，减少腐败。另外有关职能部门应该守土有责，监管一方，把各项规章制度落到实处，还权于民，参与监管。其次是对少数已经腐败或有苗头性问题的村干部决不能姑息迁就，该教育的要教育，该查处的要查处，该法办的要法办。正所谓“一面旗帜一盏灯、一个榜样一股气”，村官在社会主义和谐社会的构建中起着奠基石的作用，这里出问题必将是大问题。目前村官腐败已经成为破坏农村社会和谐的一大毒瘤。如果不深刻认识村官腐败的严重危害，不及时采取措施根除这一沉疴，村官不仅起不到一盏灯和一面旗帜的作用，社会主义新农村建设也将受到影响。
（四）建立国家政策网络，让人民知晓。基于农村人民的文化程度普遍不高，虽然国家一些利好政策出台，但是到最终的执行端就变样了，一方面是执行端的村官或者基层干部为利益诱惑；另一方面，也是很重要的一个原因就是农村大部分人是不了解政策，特别是偏远的地方成了信息的死角，为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。因此针对这个特殊的情况，可以利用现代的信息化方法来解决，即建立国家政策直达农村的网络体系，比如建立专门的电台、广播系统，专门用来及时对农村讲解宣传每个政策的操作程序。要充分利用已有的农村远程教育的资源，让他们了解国家的大政方针，这样就避免一些干部利用农民不懂政策而忽悠百姓，从而滋生腐败现象。
（五）建立有效实用的举报网络，让人民参与。目前主要的办法就是信访，但是这是一种被动解决问题的方法，因此，要把问题解决在萌芽状态，就是要建立一个成熟的完善的，畅通的，有效的举报网络，当然这个网络要考虑到农民文化水平低等特点，量身定做，构建一个行之有效的举报网络，而利用大学生下乡的契机，建立覆盖城乡的信息终端也许是一个值得尝试的途径。
总之，随着我国经济、政治体制改革的深入发展，许多复杂的社会问题会不断涌现出来。农村基层腐败也会出现新的、复杂的形式，我们对此应当有充分的认识和准备。提前预测和认识到农村基层反腐倡廉工作的难度，科学地选择新时期反腐败斗争的战略，适时地对防控机制进行调整，让防控机制在健康的轨道上正常运行并始终有效。在我国向工业化迈进的大背景下，使传统农业稳步走向现代农业，夯实牢农业这个安天下、稳民心的战略产业，真正实现农村的繁荣稳固，开创社会主义新农村建设的崭新局面。（作者系新邵县委常委、纪委书记）
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