陈君武：加强政府绩效管理的几点思考
党的十七大报告指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府部门，加强政府绩效管理与评估，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。加强政府绩效管理，建设高绩效的政府组织，是我国政府部门行政改革的核心价值取向。认真研究、制订全面科学的政府绩效评估体系，构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式，是在政府行政管理中贯彻落实科学发展观的需要。
一、充分认识绩效管理的重要意义
所谓政府绩效管理是指运用科学的方法、标准和程序，制定政府的长期和近期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，从而对行政机构运作进行管理和评价的一系列活动的总称。政府绩效管理，作为政府管理的重要创新，对于提高政府绩效、改进政府工作、建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，都具有重要的作用。实施政府绩效管理是全面贯彻落实科学发展观，树立正确政绩观的重要手段。推动政府绩效管理工作，有利于形成各级政府正确的政绩导向，有利于形成科学合理的“指挥棒”，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，引导各级政府真正将工作重心实现同中央的战略部署相一致，实现以人为本，全面、协调、可持续发展。实施政府绩效管理是提高政府执行力，推进行政管理体制改革的重要途径。近几年来，通过行政审批制度改革，政务公开等措施，行政体制改革取得了很大的成效，但与社会主义市场经济体制要求还有很大的距离；各自为政，地方保护，有令不行，有禁不止等现象还存在，开展政府绩效管理，有利于形成对各级政府的激励约束机制，保障政令畅通，有利于优化和整合行政资源，提高执政能力。实施政府绩效管理是提高政府公信力，建设人民满意政府，构建和谐社会的重要方式。政府的宗旨是为人民服务，实施绩效管理，有利于促进政府从管制型政府向服务型政府转变，从官员本位政府向民众本位政府转变。通过开展绩效管理，吸收人民群众的有效参与，可以监督各级政府，增强他们的责任意识、服务意识、法治意识。
实施政府绩效管理是全面贯彻落实科学发展观，树立正确政绩观的重要手段。科学发展观是统领我国经济社会发展全局的重大战略思想和指导方针。推动政府绩效管理工作，有利于形成各级政府正确的政绩导向，有利于形成科学合理的“指挥棒”，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，引导各级政府真正将工作重心实现同中央的战略部署相一致，实现以人为本，全面、协调、可持续发展。
实施政府绩效管理是提高政府执行力，推进行政管理体制改革的重要途径。近几年来，通过行政审批制度改革，政务公开等措施，行政体制改革取得了很大的成效，但与社会主义市场经济体制要求还有很大的距离；各自为政，地方保护，有令不行，有禁不止等现象还存在，开展政府绩效管理，有利于形成对各级政府的激励约束机制，保障政令畅通，有利于优化和整合行政资源，提高政府能力。
实施政府绩效管理是提高政府公信力，建设人民满意政府，构建和谐社会的重要方式。政府的宗旨是为人民服务，实施绩效管理，有利于促进政府从管制型政府向服务型政府转变，从官员本位政府向民众本位政府转变。通过开展绩效管理，吸收人民群众的有效参与，可以监督各级政府，增强他们的责任意识、服务意识、法治意识。
二、当前实施政府绩效管理存在的问题
(一)如何更科学地设定绩效管理目标。绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行实施。在实际工作中，对不同的部门而言，因职能各异，绩效目标缺乏相应的可比性；对不同的领导者或工作人员而言，因认识上的差别，在绩效目标的设定上或高或低，目标过高的，有可能做了很大努力但没有达到；目标过低的，又缺乏激励作用。因此，针对部门的绩效管理，设定更为科学合理的个性化目标存在一定难度。
(二)如何更真实地反映绩效管理结果。政府绩效评估体系是个综合性课题，指标多涉及面广，放在一起如何客观、公正地评价，这对评估结果的来源提出了新的考验。作为一个科学的评估体系而言，在数据采集、指标计算等方面应当完全排除人为因素，但实际操作中仍有缺陷。如一些指标采集难、弹性大，一些指标标准值高，不能合理地反映工作的实际表现等等。此外，政府部门缺乏提供同样服务的竞争单位，因此就无法取得可比较的成本与收益数据。
(三)如何更有效地实施绩效问责制度。从现行情况看，市政府与绩效指标涉及单位的行政一把手都签定了责任书，作为部门负责人普遍感到任务重，压力大，但作为具体执行的股室或工作人员素质参差不齐，没有更深的触动；尤其是“阳光工资”实行以后，动力不足，绩效问责执行手段单一的矛盾日益凸显。
三、政府部门绩效管理的建立思路
(一)建立科学的绩效评估指标。个体的工作目标是由组织总体目标分解而成的，所以在设定关键绩效指标时，首先必须将组织的总目标分解成各个分目标，再加以细分，使得每个人员都明确自己的工作方向和工作内容，所以政府的绩效评估标准必须切实可行。有效的绩效评价标准必须符合信度和效度原则，信度是指评价结果必须可靠，能够得到公众的认可。效度是指达到所期望目标的程度。评估政府绩效是质的标准和量的标准的统一。评估标准主要有四个方面：一是数量标准，包括工作的时数、服务的公众以及处理的文件等；二是质量标准，包括办事的准确率、公众的满意度以及投诉率等；三是成本标准，包括投入与产出的比率，相同财务约束下的产出等；四是时限标准，包括工作的及时性以及工作进度等。
(二)评估主体多元化。要增强政府绩效评估的客观性、准确性和权威性，就必须推行我国政府绩效评估的主体多元化。一是要在政府内部设立专门的评估机构，可以从政府内各职能部门抽调一部分专业人士进行绩效评估。这样可以利用其专业优势来确保信息的准确性，按照科学的评价指标对个人和组织进行评价；二是发挥公众的评估监督作用，加强政府和公众的交流，确保信息的对称，从而提高其评估的积极性和科学性；三是发挥舆论监督的作用，大众传媒利用其相对完备的信息系统，以及其信息辐射广的特点，能够有力的对政府绩效进行评估。总之，政府绩效的评估主体应该是多元化的，只有在大众的监督下，才能确保其绩效评估的公正、客观。
(三)引入企业绩效管理。与企业绩效管理正在蓬勃开展的良好势头形成鲜明对比的是，中国政府部门的绩效管理至今在很大程度上还停留在大学的课堂中，盘旋在专家学者的脑海里，或偶尔挂在某些政府部门领导者的口头上。中国政府部门推行绩效管理之所以举步维艰，其中一个重要原因是还没有形成一个有利于政府部门和政府部门组织机构实施绩效管理的社会生态环境。将绩效管理引入政府部门工作，其核心精神是"建立在相对公平基础上的政府部门事业效益和政府部门利益的最大化"。主要可概括为四个方面。一是重视成本效益关系。强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获取最大的社会效益。二是服务对象至上。强调对公众负责，并以公众的满意程度作为衡量政府部门服务质量的标准。三是重视选择和竞争。将市场机制引入政府部门管理，倡导进位和争先。四是提倡授予权能。强调赋予被管理者自由裁量权来完成工作计划。政府绩效评估是一个连续的、系统的过程，必须有良好的行政生态环境作为基础，从价值、理念、制度、技术等多维度建立评估标准，发挥多元主体的评估监督作用，从而促进我国政府绩效评估的制度化、规范化、科学化。
四、强化政府绩效管理的体会和建议
(一)强化常态运作，把绩效评估有机融入各级各部门的日常工作之中，这是绩效管理顺利推进的组织保障。第一，建立健全政府绩效评估主要领导负责、部门联动齐抓共管的领导体制和工作机制。绩效管理是公共管理的核心，评估的范畴是一个政府的全面工作，作为部门主官应负总责，各职能部门行政一把手对本部门工作、对所承担的任务具体负责。绩效评估工作启动伊始，我们就把它作为一项关乎全局的工作来抓，建立健全了强有力的领导组织体系、工作推进体系、日常管理体系、监督检查体系，精心研究部署，周密组织实施，层层传递压力，上下整体联动，全市上下业已形成敢于争先、善于创优，事事抢第一、行行争一流的生动局面。第二，建立健全科学有效的责任机制。近年来，我们注重发挥效能“风向标”和评估“指挥棒”的作用，引导和鼓励机关干部解放思想、跃升追赶，敢想敢拼敢赢。在指标确定上力求“三个体现”，部门目标是真正体现高点定位、争先创优的目标，是真正体现服务全局、服从大局，推动跨越发展的目标，是真正体现创造性地发挥职能作用，解决实际问题的目标。通过签定责任书、责任状等形式抓好目标分解和责任落实，每项具体工作事项都有明确的责任人。做好数据的收集、分析，按时保质地提供给统计和相关部门。第三，建立健全绩效评估工作例会制度。相继整合机关效能建设、绩效评估，定期通报交流工作情况，对指标完成情况进行跟踪，开展阶段性工作自评和点评。认真策划，精心部署，逐月平衡，杜绝数据大起大落，掌握工作的主动权。开展预警分析，及时发现并解决问题。第四，立足高点“走出去”。加强与上级部门沟通联系，及时掌握动态，有针对性地开展工作。多学习发达县市好的经验作法，取长补短，为我所用。不断改进评估内容和方法，丰富内涵生动的活动载体和争创主题，使得绩效评估工作与形势任务相适应、与时代要求相合拍，保证了绩效评估工作扎实推进、常抓常新。
(二)强化舆论宣传，形成凝心聚力、干事创业的良好氛围，这是绩效管理顺利推进的强大动力。思想是行动的先导，精神是创业的支柱。一是牢固树立绩效理念。以政府绩效评估为导向，以绩效指标、中心工作完成情况和公众满意度来衡量部门工作绩效优劣的政绩观，使绩效意识深入人心。二是牢牢把握舆论导向。大力推介各行业、各领域涌现出来的先进典型、先进经验，大力宣传各级各部门加快发展的新思路、新举措、新成效，使广大干部群众倍增信心，增强工作的积极性、主动性和创造性，在全社会营造争先创优、提升领跑的发展氛围。三是加强与社会各层面的沟通交流。开展政府绩效评估抽样调查活动，广泛征求对政府工作的意见和建议，查找群众满意度低的突出问题，及时落实整改。四是加大社会宣传力度。通过市政务公开栏、政府门户网站、新闻媒体等形式，大力宣传政府工作目标完成情况，取得广大群众的理解和支持，以提高政府公信力。
(三)强化督查考核，力促各项工作任务的落实，这是绩效管理顺利推进的有力抓手。督查是连接决策与实施的关键一环，考核是推动落实的重要手段。首先，建立常态督查机制。绩效管理不仅做到年初有目标、结果有奖惩，更做到过程有督导。我们没有一味地追求部门指标完成的结果，而是注重分析评判部门绩效管理的过程，综合分析部门目标实施的主观能动性、团结协作性和工作创造性。今年来更加注重把对机关部门的年度考评与日常争创过程的跟踪评价有机结合，不断加大日常监督力度，强化行政监察，做好明查暗访、跟踪问效、专项督查和过错追究及限时整改工作，将部门的注意力由偏重“评时”引导到注重平时，增强了评估工作的针对性和有效性。其次，恰当使用绩效评估结果。这是绩效评估工作发挥作用的关键。一方面评估结果要谨慎使用，重在持续改进，不能采取过激和片面的“末位淘汰”、“一票否决”等让领导干部人人感到自危的做法；另一方面，仍要和奖惩、告诫挂钩，给评估对象以适当压力，使之具有权威性和约束力。要把绩效评估作为公务员年终考核的基础，规定年终绩效考评没有达到优秀等级的人员，年终公务员考核等级不能被评为优秀。对工作不落实导致考核指标不能完成、察访核验出现问题的，要严肃追究单位领导和有关人员的失职责任。第三，增加考核工作的透明度。建立绩效评估结果通报制度，及时反馈被评估单位，对结果进行认真分析，提出绩效改进的意见。不断扩大群众的知情权，将政绩考核结果向社会公布，接受群众监督。进一步加大考核结果的运用，将日常督查和考核结果作为奖惩、使用的重要依据，解决干好干坏一个样、干与不干一个样的问题，改变功过不明、责任不清的现象。（作者系张家界人民政府党组成员、监察局局长）
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