湖南林业职务犯罪预防探究
湖南省林业厅纪检组、监察室
近年来，林业职务犯罪呈高发态势。根据检察部门的情况反馈，林业职务犯罪已成为检察机关的重点打击对象。对此，湖南省林业厅高度重视，自2009年5月开始，先后到怀化、娄底、岳阳、益阳、郴州5市14个县开展林业职务犯罪调研工作。现将调研成果汇报如下。
一、林业职务犯罪的主要特点
通过调研发现，湖南林业职务犯罪有以下几个主要特点。
1、林业职务犯罪多发生在基层林业工作部门。从2004年到2009年，全省检察机关查处的林业贪污受贿案件中，45%发生在林场、贮木场和木材公司等林业企业，35%发生在县级以下林业部门，20%发生在县级及以上林业部门。查处的林业渎职侵权案件，80%发生在县级以下林业部门，20%发生在县级以上林业部门。
2、犯罪主体多为森林资源监管人员、项目资金管理人员和基层林业部门负责人。上述三类人员在查处的案件中比例各占三分之一左右。
3、犯罪主观方面故意与过失并存，犯罪客观方面作为与不作为兼有。玩忽职守、不履行或不正确履行职责造成森林资源重大损失的案件约占35%。滥用职权，徇私舞弊造成国家和集体利益重大损失、严重破坏森林资源的案件约占65%。
4、涉及的罪名较多。林业职务犯罪涉及贪污、贿赂、挪用公款、非法发放林木采伐许可证、非法批准征占用林地、非法侵占国有资产、徇私枉法、玩忽职守等十多项罪名。
二、林业职务犯罪产生的主要原因
林业职务犯罪作为职务犯罪的一种，是指林业系统工作人员利用职权或严重违背职责，造成重大损失，应受刑法惩罚的行为。它的产生有着全方位、多层次的原因。
一般而言，职务犯罪涉及深层次和浅层次、道德和法律的问题。深层次是指我国政治体制问题。我国正在进行的政治体制改革，是从根本上解决职务犯罪深层次问题的前提和基础。浅层次指的是具体法律、法规、政策方面。通过科学立法、严格执法，是解决职务犯罪浅层次原因的根本手段，切忌单纯用制度去堵塞职务犯罪漏洞。道德作为自身约束规则，要求国家工作人员讲人格、知廉耻、顾大义。法律是外在的强制约束规则，法律法规、政策制度本身必须是良法，具有实际操作性、引导性和可行性。在现阶段，无论深层次还是浅层次，道德还是法律层面，都是滋生林业职务犯罪的土壤。
1、体制原因。一是权力缺乏制衡。林业职务犯罪呈上升趋势，主要原因在于体制。在基层林业部门负责人权力的行使过程中，缺乏有效的监督与制衡，导致他们在权力运行中随心所欲，最终走向犯罪深渊。二是执法体制不够规范。在林业行政执法体制上，存在同一执法行为，多个执法部门的现象，如林业公安、林政、野保都有林业行政处罚权，职能存在交叉。乡镇林业站虽然机构不大，但掌管着实权，其工作人员少，存在一人多岗多职问题，所以林业站工作人员成了渎职犯罪的主要人群。三是管理体制不顺。基层林业站承担着造林、管理、森林防火、防治森林病虫害、调处山林权属纠纷、查处破坏森林和野生动植物资源案件、推广林业科学技术、代收协管各项林业行政事业性收费等多项职责。但在行政上，很多基层林业工作站人、财、物由乡镇政府直接领导，林业部门不能对其进行有效的监督与管理。经费来源上，有的林业站和木材检查站被财政列为差额拨款单位，经费来源无稳定保障，业务经费不足部分只能从育林基金等经费中开支或自收自支，严重影响了林业站及其他人员执法的规范性和公正性。
2、经济原因。一是供需矛盾。我国对森林实行限额采伐，国家下达的计划严格限制分类使用，不能互相调剂，导致了一定程度上的供需矛盾。争夺有限的采伐指标，成为市场主体向林业管理者行贿受贿内在动因。二是利益驱动。林业部门与其他行业相比，工资较低、待遇较差，一些领导干部在有敛财机会的时候，便不顾党纪国法和群众利益，为了金钱不惜滥用职权铤而走险。有的在参与森林资源流转过程中，违反规定牟取不正当利益；有的在审批林地、发放林木许可证过程中，乱用职权索拿卡要。如娄底市木材公司一案，就是原经理在单位土地开发中，利用职权照顾亲戚，从中获取私利，致使国有资产严重流失。三是一些项目资金安排不科学。如退耕还林工程，没有配套工作经费，导致退耕还林工作必需的项目经费预算、作业设计费、检查验收费、科技支撑费、办公费、资料建档费、会议招待费、宣传费培训费等只能挤占其他项目基金，导致了一系列问题的产生。四是新旧体制转换。目前，我省正在进行国有林业企业改制、集体林权制度改革、森林资源管理体制改革等一系列重大变革。在从一种经济模式向另一种模式的过程中，必然会导致各种摩擦和矛盾，形成法律制度上的“真空地带”，产生新型的职务犯罪。
3、法制原因。我省林业系统有11万干部职工，队伍大，部门多，涉及的点多、线长、面广，而且是一个专业性较强的系统。当前仍有相当一部分基层干部职工受各种条件限制，不知法、不懂法。即使一部分人对法律有过学习和了解，仍是一知半解，没有真正了解法律法规、把握政策规章的实质，缺乏法治理念。极少数人执法违法，为了小团体和个人利益，经常置法律而不顾。如岳阳市个别木材检查站对过往木材运输船只执法检查中，私设小金库，销毁账外账；株洲茶陵县洪山庙、老虎山木材检查站检查人员利用职务之便，在对违章运输木材行为进行处罚时，采取收钱不开票的手段截留公款私分等，就是缺乏法制意识的具体体现。
三、预防林业职务犯罪的对策探究
预防林业职务犯罪，既是建立健全惩治和预防腐败体系的必然要求，也是树立林业部门良好形象、建设生态文明的迫切需要。努力提高思想认识，采取有力措施做好预防林业职务犯罪工作，意义重大而深远。
1、深入开展学习教育，提高自我预防意识。一是加强法纪法规教育。要重点针对基层，结合普法宣传活动，有针对性地将渎职侵权犯罪所涉及的法律法规进行宣传，扩大预防范围；要扎实有效地开展对法律法规的学习培训，教育广大林业干部进行有法可依、执法必严、违法必究；要充分发挥网络、媒体、群众的监督作用，营造知纪、守纪、知法、守法，依法行政的浓厚氛围。二是要加强岗位素质教育。结合岗位特点，通过有计划地定期举办培训班，组织林业工作人员深入学习《预防涉林渎职犯罪手册》、《林业行政执法管理办法》等，聘请专家讲解如何有效预防林业职务犯罪，提高林业工作人员行政、执法能力和水平，做到依法行政、文明执法。三是要加强理想信念教育。结合“树林业新风、促和谐发展”主题教育活动，使林业系统领导干部和工作人员牢固树立以人为本、执政为民的理念，坚持做到以国家利益为先，以人民群众利益为重。
2、完善法律法规，规范执法行为，构建法制预防。林业行政执法水平和质量的提高，直接影响到林业部门整体形象和事业发展。一是制定科学的林业行政执法规范。要从实际出发，用发展的观念研究林业工作规律，制定切实可行的、开放的、富有活力的林业行政执法规范。二是积极推行行政执法责任制工作，建立行政执法人员管理制度，严格按照有关《案卷评查标准》和《林业行政处罚案件文书制作管理规定》规范行政处罚程序。三是完善《林业行政执法管理办法》，严格使用财政统一的罚款票据，做到罚款与收缴分离。坚决杜绝滥用职权、越权执法、以罚代法等行为。四是建立健全林业行政执法评议考核机制，采取多形式、多渠道、多层面、科学的评议方式，考核林业行政执法情况。建立和完善林业行政执法责任制的配套制度，逐步建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的林业行政执法体系。
3、加强权力运行监督检查，构建监督预防。一是加强对领导干部的监督。对掌有人、财、物实权的领导干部，要密切观察其行动与动向，经常进行廉政谈话、提醒招呼和调任轮岗，防止因权力过分集中而走上犯罪道路。二是加强对重点环节监督。要严格规范审批程序，加强对行政许可和审批、资金、项目三个关键重点环节的监督检查。积极发挥纪检监察部门的监督作用，有关部门应主动邀请纪检监察部门一同参与对自己业务工作的检查监督。三是拓宽监督渠道。加强内部审计监督，建立纪检监察意见箱和举报电话，经常听取行风监督员和人民群众的意见和建议，掌握各种违纪违法信息，发现问题及时纠正，严肃处理，对涉嫌犯罪的要依法移交司法机关查处，决不姑息。
4、加大案件查处，构建个案预防。重点查办发生在各级林业部门直属机关和领导干部中的违纪违法案件，严肃查处利用审批权、人事权、行政执法权、项目运作权谋取非法利益的案件；严厉查办贪污受贿、官商勾结、滥用职权、失职渎职、权钱交易的案件；严肃查处在项目实施、政府采购、基建工程招投标中违规、违法案件；严肃查处在林业重点工程投资项目中严重损害国家利益，在推进集体林权制度改革、国有林场管理体制改革、国有重点林区森林资源管理体制改革中，损害群众和职工利益的违法违纪案件。要加大案件督查督办力度，严厉打击破坏森林资源、骗取国家林业项目和资金等违法行为。加强案件管理与排查，确保案件查办质量。通过办案，打击犯罪，促进林业职务犯罪预防工作的开展。
4、加大案件查处，构建个案预防。重点查办发生在各级林业部门直属机关和领导干部中的违纪违法案件，严肃查处利用审批权、人事权、行政执法权、项目运作权谋取非法利益的案件；严厉查办贪污受贿、官商勾结、滥用职权、失职渎职、权钱交易的案件；严肃查处在项目实施、政府采购、基建工程招投标中违规、违法案件；严肃查处在林业重点工程投资项目中严重损害国家利益，在推进集体林权制度改革、国有林场管理体制改革、国有重点林区森林资源管理体制改革中，损害群众和职工利益的违法违纪案件。要加大案件督查督办力度，严厉打击破坏森林资源、骗取国家林业项目和资金等违法行为。加强案件管理与排查，确保案件查办质量。通过办案，打击犯罪，促进林业职务犯罪预防工作的开展。
5、改革创新，理顺体制，构建制度预防。一是提高林业职工待遇。基层林业职工工资待遇低，工作条件艰苦，有的林场职工和护林员连每月300—500元的基本工资都得不到保障。这些现象极容易使人产生心理失衡。所以一定要从以人为本的高度出发，千方百计筹措资金，改善林业职工待遇，提高其工作积极性和稳定性。二是完善木材检查站和林业站的管理体制。要从工作实际出发，对基层林业站和木材检查站进行定编、定岗、定责，妥善解决好基层林业站和木材检查站的人员编制和工作经费问题，使其工资和工作经费纳入县级财政预算，从根本上解决依靠育林基金和罚没收入养人的现状。要逐步建立起合理的利益分配机制，使利用职务之便和违法手段创收的错误想法没有根基。三是合理安排项目工作经费。要积极争取财政支持，在安排项目资金中，配套适当比例的工作经费，保证所有项目经费安全有效地使用。
6、加强领导，明确责任，构建组织预防。林业职务犯罪预防是一项系统工程，必须坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪检组织协调、群众支持参与的统一格局。一是要加强领导。林业职务犯罪问题，归根结底是党风廉政建设问题。各级林业部门要严格执行党风廉政建设责任制，既管事，又管人，既管业务，又管党风廉政建设工作，确保单位不出问题。二是要加强协作，特别是要加强与人民检察机关的协作。一方面，要与检察部门建立起联席会议制度，通过联合办事、办案，及时纠正和解决有关问题。另一方面，也要充分发挥林业检察部门的桥梁作用，加强与人民检察机关的沟通与协调，防止林业部门因为自身的一些行业特点，而成为检察部门的开刀石与替罪羊。三是要加强调研。要通过深入了解掌握本地区涉林职务犯罪的新动向、新特点，找准工作的重点与难点，采取有力措施，制定有效的预防职务犯罪规章制度，切实防止涉林职务犯罪案件的发生。
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