积极拓展预防腐败工作领域研究
朱宏志
党的十七大报告强调，反腐倡廉要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。反映出我们党反腐败新思路的形成，表明我们党在反腐败思路上将预防腐败放到了更加重要和突出的地位上。扎实有效地开展预防腐败工作，要求我们正确认识预防腐败工作的特点和规律性，把握预防腐败工作的重点，拓宽预防腐败工作领域，形成有效开展工作的机制和方法。
回顾改革开放30年来我们党的反腐倡廉工作，总体看来，预防腐败呈现出由对个别腐败现象进行专门预防到以推进行政审批制度、财政管理制度、干部人事制度改革为主要内容的重点预防，再到以建立健全惩治和预防腐败体系为标志的全面预防的发展态势。
今后一个时期，预防腐败工作要以科学发展观为统领，按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和湖南省纪委、省监察厅日前制定下发了《关于推进体制机制制度改革加强预防腐败工作的意见》。的要求，抓巩固、抓深入、抓提高，要在狠抓工作落实的基础上，实现党的十七大提出的有效预防腐败的工作目标。
回顾改革开放30年来我们党的反腐倡廉工作，总体看来，预防腐败呈现出由对个别腐败现象进行专门预防到以推进行政审批制度、财政管理制度、干部人事制度改革为主要内容的重点预防，再到以建立健全惩治和预防腐败体系为标志的全面预防的发展态势。
今后一个时期，预防腐败工作要以科学发展观为统领，按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和湖南省纪委、省监察厅日前制定下发了《关于推进体制机制制度改革加强预防腐败工作的意见》。的要求，抓巩固、抓深入、抓提高，要在狠抓工作落实的基础上，实现党的十七大提出的有效预防腐败的工作目标。
一、 拓展预防腐败工作领域的必要性
加大从源头上预防腐败工作力度，必须拓展防治腐败工作领域，把反腐倡廉工作融入政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设之中。现实生活中，发生腐败的领域已从过去集中在党政机关、权力机关、司法机关和金融、海关等部门，逐渐扩展到社会各个行业、领域和环节。一些原来的所谓“清水衙门”也出现了一些问题，而且有些问题还比较严重，甚至相当严重。比如说科教文卫部门，也出现一些问题；在新闻媒体和宣传部门，如一些报刊的负责人或者地方宣传部的部长，尽管不管钱不管物，现在也都出现了一些问题。就连校园这片“净土”，辛勤“园丁”，也出现“教育腐败”、“学术腐败”，甚至纪检监察战线这块神圣领域也出现了“害群之马”。因此从源头预防腐败的领域，不能只局限在经济领域，要拓展到政治、社会、文化等各个领域，拓展到与人民群众关系最直接、群众最关心、最希望解决现实问题的各行各业。拓展预防腐败工作领域，还要注重抓住重点，瞄准热点，把握关键环节，注意结合新时期、新形势、新特点，紧紧围绕政治领域、经济领域、文化领域、社会领域和党的建设中那些易发多发腐败的部位和环节，寻求源头治本工作的措施，进一步铲除腐败现象滋生蔓延土壤和条件。
二、拓展预防腐败工作领域的基本方向
二、拓展预防腐败工作领域的基本方向
拓展预防腐败工作领域的要求，体现了中央致力于从源头上预防和解决腐败问题的坚定性和迫切性。我们必须站在服务于中国特色社会主义建设的高度，更加自觉、更加主动地把拓展领域的要求付诸实践。
（一）要以过去涉足不多或尚未涉足的领域为基本方向进行拓展。更加注重新领域的预防腐败工作，就是要针对经济、政治领域中我们过去涉及甚少而对解决腐败问题又至关重要的那些问题及原因，加大工作力度。就是要继续在政治经济领域预防腐败的同时，加大社会文化领域预防腐败的力度；就是要在思维上从主要依靠党员干部自觉自律、依靠规范权力运行，向注重净化社会风气、净化市场环境等方面拓展。
（二）要以“三个必须抓住”为基本线索进行拓展。拓展预防腐败工作领域，必须抓住正确行使权力这个核心，加强对权力运行的制约和监督，一方面，进一步加强和改进监督工作，规范述职述廉、民主生活会等制度；另一方面，着力完善权力制约，进一步精简行政审批事项，推进各部门权力运行流程的再造，细化规范工作标准，最大限度减少自由裁量权。必须抓住利益导向这个重点，着力规范市场行为和竞争秩序。必须抓住思想道德教育这个基础，加强文化和道德建设，坚持以领导干部为重点，同时面向普通党员、群众，多渠道、多领域地拓展反腐倡廉教育。总之，必须始终以预防和解决腐败问题为着眼点和落脚点。
（三）要以“反腐倡廉建设”为基本方法进行拓展。拓展从源头上预防腐败工作领域，就是要求在更大的范围内构建预防腐败的体系。因此，我们要更加注重制度建设，既要进一步推进党风政风方面制度建设，又要把反腐倡廉的要求寓于政治、经济、文化、社会方面的各种制度设计之中，不断拓展制度建设的覆盖面。要更加注重文化建设。必须大力加强反腐倡廉的文化建设，充分发挥社会文化对消极腐败行为的遏制作用。要更加注重体制机制建设，不断健全完善党风廉政建设责任制，健全反腐倡廉的领导机制、组织协调机制、督促检查机制。
三、拓展预防腐败工作领域的工作措施
（一）加强教育基础，筑牢思想道德防线。抓好反腐倡廉宣传教育，提高广大党员干部的思想道德水平，增强党员干部特别是领导干部廉洁自律的自觉性，筑牢“思想道德防线”，一要增强宣传教育合力。要把反腐倡廉宣传教育纳入宣传教育总体部署，调动组织、宣传、教育文化等部门的积极性、主动性，有效整合力量，充分发挥大宣教格局的作用。二要突出宣传教育重点。要以领导干部为重点，大力开展党风廉政教育，使各级领导干部不断增强廉洁自律意识，筑牢拒腐防变的思想道德防线；大力开展作风纪律教育，使各级领导干部不断加强党性修养，树立和弘扬良好作风。要以正面典型为重点，大力宣传勤廉兼优的先进典型，营造尊廉崇廉倡廉的良好氛围；大力宣传反腐倡廉工作取得的明显成效，进一步坚定广大干部群众反腐败斗争必胜的信心。三要拓展宣传教育领域。积极探索和实践反腐倡廉教育面向全党全社会的途径和办法，把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来，大力开展廉政文化建设，开设反腐倡廉专栏，创建廉政网站，举办廉政文化系列活动；大力开展廉政文化“六进”活动，努力将反腐倡廉的思想、意识渗透到社会的各个方面、各个层次，在全社会营造“以廉为荣、以贪为耻”的良好氛围。四要创新宣传教育形式。根据不同时期、不同阶段的特点和需求，积极研究探索，不断丰富宣传教育的方式方法和载体。通过建立反腐倡廉教育基地，丰富“三会一课”内容，开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育和主题教育等多种形式，不断增强教育的针对性和实效性。
（二）加强对权力运行的制约和监督，大力推进依法行政。腐败现象总是伴随着权力而滋生。可以说，滥用“权力”就是腐败的“源头”。按照人性的一般原则，社会生活中的人，不管他的地位有多高，受的教育有多长，实际上他的行为总是随着环境的变化而变化的。西方公共选择理论认为，就人的本质而言，每个人实际上都有自利性的倾向。对多数人来说，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化。人一旦拥有了公共权力，少数意志薄弱者就可能通过公共权力的行使，实现权钱交易，用公共权力在市场中寻找租金。腐败就是掌握一定公共权力的主体以公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或小集团谋取利益的行为。简言之，就是滥用公权，以权谋取私。抓住“源头”，就应从制度上制约权力、监督权力的运行。一是认真贯彻《行政许可法》和《国务院推进依法行政实施纲要》，深化行政审批制度改革，进一步清理和取消、调整行政审批项目和非行政许可项目，把不该由政府管的事项交给企业、行业组织和中介机构，把能够利用市场机制解决的问题推向市场，依法下放权力；建立健全行政审批运行、管理和监督的长效机制，强化对行政审批权的监督制约，规范行政审批行为。二是积极探索审批方式改革，创新管理理念和审批方式，深化行政服务中心建设，加强各级政府部门行政审批办事大厅和服务窗口建设，全面推行行政审批流程管理，完善运行机制，提高工作效率，更好地发挥其便民便商的作用。三是加快电子政务建设步伐，充分运用网络技术，逐步实行网上审批，不断提高监督、协调、管理、服务水平。加强政府信息发布，提高在线办事能力，推动公众与政府的互动交流，拓宽社情民意的表达渠道。四是逐步推进综合行政执法，推进相对集中行政处罚权试点，规范行政执法权力，健全完善行政责任追究制度，推行行政问责制，强化对行政权力运行的监督，促进行政机关及其工作人员依法履行职责，依法行使权力。
（三）规范市场交易行为，维护市场经济秩序。一是加强综合招投标中心建设，发挥好中心的监管作用，完善并严格执行工程建设项目招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等制度，将政府投资的水利、交通、能源、城建等建设项目和政府采购、土地使用权出让、医疗器械、药品采购等，纳入综合招投标中心统一进行招标投标。涉及国计民生安全的其他投资项目，也要按规定进行招投标管理。二是建立规范的监管机制，完善监管办法，提高依法招标项目的实施率、公开招标率、进场交易率和节资率，防止暗箱操作和商业贿赂行为的发生。制定完善《招标投标综合管理办法》，整合招投标平台资源，建立完善评标专家的选聘与监管制度，建立市级评委总库和子库，依法组建招投标协会组织。三是加强和规范参与工程建设、招投标企业资质资格的管理，研究建立企业不良行为记录制度，制定对新发生商业贿赂行为以及转包、违规分包的工企业限制参与市内工程招投标的处罚办法。四是进一步深化土地使用制度改革，全力推进全市经营性土地招标挂牌出让工作，全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让工作。五是以建设区域性产权市场为目标，统一监管机构、信息发布、交易规则、审核鉴证和收费标准“五统一”整合，推进产权交易市场的规范发展。六是加强中介组织的行业自律和行业监管，重点解决“两脱钩”问题，建立市场准入与退出机制，进一步完善行业协会、中介机构的自律和他律机制，制定行业协会、中介机构监管的扶持办法，促进其健康有序地发展；从严治理非法中介活动，净化中介市场。七是加强投资体制改革的制度建设，完善政府投资监管办法、重大建设项目稽查办法、政府投资项目公示办法、投资项目的核准制和备案制、政府投资决策责任追究等制度，加强对政府投资的监管，规范政府投资行业。
（四）改革创新体制机制制度，建设预防腐败的长效机制。一是继续推进新的政府收支分类改革，加强对部门预算执行情况的监督检查，增强部门预算的刚性和透明度。进一步扩大国库集中收付改革的范围，推动国库集中收付改革向乡镇一级延伸，逐步将所有财政性资金纳入国库集中收付的管理轨道；行政事业单位推行公务卡结算方式改革，从控制现金流通上减少公款开支漏洞。二是扩大政府采购规模和范围，加强执行情况的监管，规范采购行为，提高政府采购在部门预算资金中的比重和国库直接支付率，提高服务质量。三是坚持把落实“收支两条线”规定作为财政制度改革的重点，逐步建立更加规范的非税收入管理模式，所有政府非税收入一律缴入非税收入汇缴结算户，全部纳入财政综合预算进行管理；进一步规范银行账户，抓好执收执罚部门的达标验收，制定出台对执收执罚部门落实“收支两条线”情况进行规范管理的约束性文件，严禁以收定支、收支挂钩。四是进一步规范和完善村级财政乡镇“双代管”制度。五是深化干部人事制度改革，建立科学的干部选拔任用和管理监督机制。认真实施地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法，制定公务员辞退和组织处理办法。继续抓好领导干部经济责任审计工作。进一步完善乡镇干部任期经济责任审计制度，不断深化县市长经济责任审计，探索县市委书记经济责任审计经验，健全经济责任评价与成果应用制度。
（五）实行“五个公开”推进“阳光政务”。一是进一步抓好国院务《信息公开条例》和省委、省人民政府有关文件规定的贯彻落实，按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，分级分部门完善政务公开目录的编制程序，进一步规范公开内容，扩大公开范围，深入推进阳光政务。进一步规范新闻发布制度，建立重大改革事项、公共服务事项和公益事业的听证与质询制度，使之逐步规范化、经常化；把政务公开和电子政务建设纳入政府目标管理和党风廉政建设责任制内容进行检查考核。进一步深入抓好财政与编制公开，完善公开程序，扩大公开内容，加强监督和考评。二是以加强民主管理、维护职工合法权益为重点，深入推进厂务公开。积极探索各种所有制企业推行厂务公开民主管理的新途径新方法，明确企业工会的知情权、表达权、参与权和监督权，促进厂务公开民主管理工作制度化、规范化、程序化。三是结合社会主义新农村建设，把乡镇政务公开、村务公开和党务公开相结合，深入推进村务公开。把村级财务、资金管理作为村务公开的重点内容，出台加强和规范村级财务管理工作的意见，进一步落实好村级财务实行民主管理的有关规定，继续抓好村务公开民主管理示范单位创建活动。四是认真贯彻落实中央和省公用事务公开工作座谈会精神，深入推进公用事业单位事务公开。重点抓好通讯、供水、供电、供气、供油以及医院、学校、客运等公共事业单位的收费公示制、服务承诺制、价格听证会等制度的建立和完善。加强经济发展环境投诉中心建设，畅通投诉渠道，对群众信访和投诉，做到认真办理，取信于民。五是积极稳步推进党务公开。通过党务公开，以党内民主带动人民民主，以党内和谐带动社会和谐。
（三）规范市场交易行为，维护市场经济秩序。一是加强综合招投标中心建设，发挥好中心的监管作用，完善并严格执行工程建设项目招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等制度，将政府投资的水利、交通、能源、城建等建设项目和政府采购、土地使用权出让、医疗器械、药品采购等，纳入综合招投标中心统一进行招标投标。涉及国计民生安全的其他投资项目，也要按规定进行招投标管理。二是建立规范的监管机制，完善监管办法，提高依法招标项目的实施率、公开招标率、进场交易率和节资率，防止暗箱操作和商业贿赂行为的发生。制定完善《招标投标综合管理办法》，整合招投标平台资源，建立完善评标专家的选聘与监管制度，建立市级评委总库和子库，依法组建招投标协会组织。三是加强和规范参与工程建设、招投标企业资质资格的管理，研究建立企业不良行为记录制度，制定对新发生商业贿赂行为以及转包、违规分包的工企业限制参与市内工程招投标的处罚办法。四是进一步深化土地使用制度改革，全力推进全市经营性土地招标挂牌出让工作，全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让工作。五是以建设区域性产权市场为目标，统一监管机构、信息发布、交易规则、审核鉴证和收费标准“五统一”整合，推进产权交易市场的规范发展。六是加强中介组织的行业自律和行业监管，重点解决“两脱钩”问题，建立市场准入与退出机制，进一步完善行业协会、中介机构的自律和他律机制，制定行业协会、中介机构监管的扶持办法，促进其健康有序地发展；从严治理非法中介活动，净化中介市场。七是加强投资体制改革的制度建设，完善政府投资监管办法、重大建设项目稽查办法、政府投资项目公示办法、投资项目的核准制和备案制、政府投资决策责任追究等制度，加强对政府投资的监管，规范政府投资行业。
（四）改革创新体制机制制度，建设预防腐败的长效机制。一是继续推进新的政府收支分类改革，加强对部门预算执行情况的监督检查，增强部门预算的刚性和透明度。进一步扩大国库集中收付改革的范围，推动国库集中收付改革向乡镇一级延伸，逐步将所有财政性资金纳入国库集中收付的管理轨道；行政事业单位推行公务卡结算方式改革，从控制现金流通上减少公款开支漏洞。二是扩大政府采购规模和范围，加强执行情况的监管，规范采购行为，提高政府采购在部门预算资金中的比重和国库直接支付率，提高服务质量。三是坚持把落实“收支两条线”规定作为财政制度改革的重点，逐步建立更加规范的非税收入管理模式，所有政府非税收入一律缴入非税收入汇缴结算户，全部纳入财政综合预算进行管理；进一步规范银行账户，抓好执收执罚部门的达标验收，制定出台对执收执罚部门落实“收支两条线”情况进行规范管理的约束性文件，严禁以收定支、收支挂钩。四是进一步规范和完善村级财政乡镇“双代管”制度。五是深化干部人事制度改革，建立科学的干部选拔任用和管理监督机制。认真实施地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法，制定公务员辞退和组织处理办法。继续抓好领导干部经济责任审计工作。进一步完善乡镇干部任期经济责任审计制度，不断深化县市长经济责任审计，探索县市委书记经济责任审计经验，健全经济责任评价与成果应用制度。
（五）实行“五个公开”推进“阳光政务”。一是进一步抓好国院务《信息公开条例》和省委、省人民政府有关文件规定的贯彻落实，按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，分级分部门完善政务公开目录的编制程序，进一步规范公开内容，扩大公开范围，深入推进阳光政务。进一步规范新闻发布制度，建立重大改革事项、公共服务事项和公益事业的听证与质询制度，使之逐步规范化、经常化；把政务公开和电子政务建设纳入政府目标管理和党风廉政建设责任制内容进行检查考核。进一步深入抓好财政与编制公开，完善公开程序，扩大公开内容，加强监督和考评。二是以加强民主管理、维护职工合法权益为重点，深入推进厂务公开。积极探索各种所有制企业推行厂务公开民主管理的新途径新方法，明确企业工会的知情权、表达权、参与权和监督权，促进厂务公开民主管理工作制度化、规范化、程序化。三是结合社会主义新农村建设，把乡镇政务公开、村务公开和党务公开相结合，深入推进村务公开。把村级财务、资金管理作为村务公开的重点内容，出台加强和规范村级财务管理工作的意见，进一步落实好村级财务实行民主管理的有关规定，继续抓好村务公开民主管理示范单位创建活动。四是认真贯彻落实中央和省公用事务公开工作座谈会精神，深入推进公用事业单位事务公开。重点抓好通讯、供水、供电、供气、供油以及医院、学校、客运等公共事业单位的收费公示制、服务承诺制、价格听证会等制度的建立和完善。加强经济发展环境投诉中心建设，畅通投诉渠道，对群众信访和投诉，做到认真办理，取信于民。五是积极稳步推进党务公开。通过党务公开，以党内民主带动人民民主，以党内和谐带动社会和谐。
（六）充分发挥新闻监督和舆论的作用。加快新闻立法，适当保持新闻媒体的独立性，将权力的运行置于媒体和社会舆论的监督之下。在一个趋向开放、走向法治的社会，舆论监督在积极干预现实生活、维护社会有序运行、预防腐败工作方面，发挥着越来越重要的独特作用。以新闻媒介为主要载体的新闻舆论监督，既是公民监督制约公权力的利剑，也是保障公民私权利不受非法限制和侵犯的盾牌。但另一方面，舆论监督一直没有一个明确清晰的法律定位，由于缺少法律和行政制度上的支持，舆论监督尤其是对于公权力的监督，时常遭遇理直气壮的干扰和拒绝，为舆论监督提供制度乃至法律保障已刻不容缓。（作者单位：娄底市政协）
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