关于实行领导干部问责制的调查与思考
娄底市拆迁安置管理处 邱林海
6月2日，娄底市召开全市领导干部问责典型案例通报大会，会议规格高，气势强，影响大，在湘中娄底卷起了一股领导干部问责冲击波，这股冲击波如烈日灼烤着娄底市领导干部的工作行为和思考方式，如巨浪表达着娄底市委市政府在领导干部问责上向全市人们展现的胆识与魄力。会议对24名党员干部严肃问责，公开处理。典型案件由市委常委、市纪委书记刘和生宣读，市委书记林武就典型案例和干部问责全面而精确的剖析了领导干部问责上需要着力解决的问题和今后工作方向。
通报大会已过近3个月，大会的影响如不息的波浪，依然冲撞着我市各级领导干部，《娄底市领导干部问责暂行办法》像一杆标尺，警示着领导干部法律水准、道德行为、思维视角。然而，面对着大会卷起的旋风，我们需要在旋风里冷静理性把握领导干部的问责现实及方式。因为问责不能一蹴而就解决领导干部工作中存在的所有问题，干部问责既是一个古老的问题，又是一个常新的问题。干部问责既是历史的延伸，又是立足于某个时代的法律规范和道德要求和老百姓的心理愿望。当今时代的干部问责比古代尧帝时鲧治水无功而受问责和马谡失街亭而受问责更其复杂。娄底市对24名党员干部进行了严肃追责。此事对领导干部的正面警示作用不言而喻。但此事绝不是我市领导干部问责的终结。笔者以为，对24名领导干部的追责仅是一个信号，这个信号后面潜藏着众多尚未追责的“大鱼”，要让这些“大鱼”“幡然醒悟”尚需时日。而准确把握领导干部存在的问题和解决的方法，则是对领导干部问责的有的放矢的现实基点。如果这个基点和法律法规及问责规则相结合，那么领导干部问责就会不流于形式，就会成为能真正解决问题能切实为人民服务有利于党的事业的自觉行动。带着这一愿望，笔者结合实际就领导干部问责制进行了一些调查和思考。
一、通过调查，对比查处的24名党员干部存在的问题，笔者发现这24名党员干部的这些问题虽然涵盖面广，但还不能代表领导干部存在问题之全貌，更不能窥及有关问责的深层次问题。
1、决策失当是领导干部问责需要把握的首要问题。
决策是领导干部对一项工作的决定和策划，是一项工作的方向，是领导行为的主体，是科学发展的前提。娄星广场管理办违反程序决策，是越权型决策。这一决策以越权的方式立足于小单位的利益，却损害市民的利益。由此延伸，更多的大大小小的决策失当存在于我市当前现实。有些决策失误造成的损失动辄上亿，在老百姓心中造成了不好的影响。令人遗憾的是，这些决策失误缺乏追究和问责。去年我市某大型企业在市场中没有战略的市场眼光，缺乏对企业各产品在市场中的准确定位，随意废弃某一产品某一生产线。殊不知，今年该产品市场形势十分红火。为了当前利益，该企业只好投巨资重新生产该产品。一年的功夫，由于企业领导决策失误，企业损失巨大。现在，一些领导的决策视角是站在短期政绩和短期功利来考量，缺乏一种从人民群众根本利益和党的长远利益的战略高度来决策。
2、缺乏服务观念，权力个人化，权力随意化是领导干部问责需要把握的突出问题。
笔者调查了解，领导干部服务意识淡薄是人民群众反映最为强烈的问题。过去进机关办私事难，现在进机关，办公事也难。过去进机关，办私事要请客送礼，现在进机关，办公事也要请客送礼联络感情加深感情。这种情况的发生，主要是许多领导干部把权利个人化，把权力当成儿戏。试想，如果权力建立在个人基础上，那么定会出现“符合政策和法律，又符合程序的事项顶着不办”的现象，因为他可以“研究研究”。而一件事办起来本来简单清晰，但他故意设圈子故意放烟幕，使办事程序繁琐化、复杂化，最后让上门办事的人身心疲倦、心灰意懒。如某项目3年前，一家公司与某单位的法人达成合作意向。但是这种意向现在还没有结果。现在该公司对这一项目完全放弃心有不甘。因为3年来，他们经常要和该单位领导联络感情，所花也不菲。而单位领导呢，态度也较好，但是要真正进入实质阶段，今天提出这个问题明天提出那个问题，最终使该公司进退维艰。这正应验了林武书记说的，有的领导不是研究如何解决问题，尽快抓好落实，而是找理由找借口，拖着不办，日复一日，月复一月，小事拖大，易事拖难。服务观念淡薄还会造成工作失职，给老百姓带来损失。前几年，我市办理煤矿报批手续。办这些手续是看似简单而实际上是极复杂的过程。那一批煤矿的报批从乡镇一直到市一级，时间跨度有2年，每一待批煤矿花费的资金数额不少。但是这批付出艰辛努力的待批煤矿放到省里就“搁浅”了。这些待批煤矿在省里“搁浅”是可以理解，省里根据现实和政策，不批这些煤矿是有道理的。问题是，为什么一些领导干部吊这些待批煤矿的“胃口”，为什么不在乡镇一级就让其“搁浅”呢。要知道，那些待批煤矿花的冤枉钱是不少的，他们付出的精力和心血更是无法形容。对这一问题，当然是待批煤矿打掉牙床和血吞。而就问责来讲，问责谁，问责什么。这实际牵涉到问责的复杂性了。
3、执法标准缺失，执法弹性大，部分执法人员滥用职权，穿着制服，说着冠冕堂皇的理由，胡乱执法是干部问责时需要解决的关键问题。
在笔者的调查中，发现一些部门的执法人员（职务不高，但在具体操作中握有实权）整天想“基层”的事，如何到基层“执法”。如果他是依法办事依规办事，那倒罢了。问题是他的执法完全凭个人好恶和情绪，自己高兴就开一只眼闭一只眼，自己不高兴，就搬去大堆法律法规，让被执法者“请君入瓮”。某地煤炭执法大队有几个人，经常沉到煤矿，有时一天要走五六家煤矿，每到一家，就亮出有关安全法规的“尚方宝剑”，说这也不行那也不行，煤矿的红包送到他们手里或者他们向煤矿交办的私事有了着落，使口气放软，说：“你们要尽快整改，要把安全放在首位”之类的话。否则，竖起眉毛，拿出锁链，狠狠把矿车一锁，煤矿只能停产。这种行为当然不利于解决煤矿安全的根本问题，严重损害了党员干部的形象。虽然执法人员收的红包叠加起来数额可观，但单笔来讲，只是意思意思。而其他执法部门类似的执法行为也是比比皆是。前不久，笔者了解到一新建宾馆办理消防手续，起初宾馆老板与消防接触时，消防开的价特高，达10多万元，宾馆老板找熟人托朋友，最后所花不足1万元。这样的事，实际也是滥用职权，随意执法的表现。
4、悖离民主集中制原则，个别单位一把手独揽大权，随意变更集体形成的决议，是领导干部问责时应当引起关注的重要问题。
单位一把手是单位的法人，但一把手行使权力不是独裁，不是一言堂，而是集思广益，集纳绝大多数职工的意见和愿望，经过班子民主研究，最后形成决定，单位一把手根据形成的决定拍板确定。调查中，笔者发现一些单位的主要负责人悖离民主集中制原则，悖离科学决策的原则，搞家长制。单位的事不经民主研究，即使民主研究确定了的事，拍着脑袋，朝令夕改，说变就变。某一单位要进一台400多万元设备，集体研究时，确定组织一班人到全国各地考察了解情况。最后，单位一班人依据性价比确定了采购上海某一大厂的设备。不料，其单位主要负责人中途变卦，个人联系，和广西某一厂商签订了采购协议。胳膊扭不过大腿，上海大厂的设备就只好放弃采购。更令人遗憾的是采购的设备在运行中故障频出，生产效果不令人满意，职工敢怒不敢言。对于此种情况，最后虽然经过一些部门审计，但这种审计大多走过场。对领导干部问责大多不了了之，甚至是无人过问。新化县游家至余庆公路建设质量事故，正式通车仅8个月，道路基本不能使用，是典型的豆腐渣工程。这起失职案实际上是其中的有关握有实权的负责人悖离科学精神，违规批准改变路面设计方案，从而造成质量隐患。最近几年，县乡公路建设很多，类似的今年建明年烂的乡村道路还有很多，这与有关负责人违背程序私自发包不无关系。
5、政府职能部门管理、监督不力，甚至一些职能部门上下勾结、瞒天过海，让一些性质较严重的事件或消于无声或继续膨胀，这是领导干部问责时要引起警觉的问题。
政府职能部门行使国家给予的权力，是国家意志的体现。然而，据笔者调查了解，我市某些职能部门没有认真、正确行使国家的权力，他们甚至将国家权力部门化。他们立足于部门利益，对上将国家政策下拨经费用足用透，对下，只要是对部门利益有利，他们可以对各种违规甚至违法现象睁一只眼闭一只眼。某山区，有一病死猪肉加工点，长期加工病死猪肉，多年来，没有查处。某一乡镇，多年来买码现象十分猖獗，当地老百姓由于买码，许多人倾家荡产。虽然有关部门对此予以打击，但打击力度不持续，不能从根本上断绝买码现象，某地某一河段由于挖沙船长年采挖，致使河堤溃败，河床乱石突出，水土流失十分严重。对于这一现象，笔者探问究竟，那些船主说，他们有有关部门的批文，他们的挖沙是合法的。正是由于这些合法外衣的包裹，多年来我市许多良田被用于建筑，过去大片田畴被钢筋水泥代替。稍有头脑和眼光的人对此痛心疾首，发出阵阵哀叹。
市场经济从某种意义讲是诚信经济，商家只要诚信、讲信誉，企业才能长远发展。但是我市有的商家坑蒙顾客，以假货和伪劣产品充斥市场，有关职能部门虽然对此处理过，但没有扼杀这种势头。管理、监督不力是领导干部问责的重要内容。在干部问责中，我市应对有关部门由于管理、监督造成损失的行为予以追责。
二、笔者的上述调查不是需要问责对象和问责内容的全部，仅是其冰山一角的摭拾。但也正是这冰山一角，就能彰显出进一步强化领导干部问责的必要性和健全领导干部问责机制的紧迫性及推进领导干部责任监督的必然性。为使领导干部问责发挥积极作用，笔者从掌握的事实出发，进行了一些理论方面的粗浅探讨。
1、亟待建立正确的党政领导干部问责评价机制。
4月15日，娄底市委下发了《娄底市领导干部问责暂行办法》。《暂行办法》是对领导干部实行问责的标尺。林武书记说，各级各部门要优化机构设置、理顺职能分工，切实做到职权与责任紧密挂钩，建立起职责明确、分工合理、机构精简、权责一致的职责体系，为实施问责提供依据。这职责体系，实际就是评价机制。《问责办法》是一种评价标准，但不是评价机制的全部。正确的评价机制应该是根据《问责办法》积累的经验，推行的成熟的、操作性强的行为规范。这些规范法律位阶高、问责标准明确，在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度上，都具有统一性和科学性。
评价机制建立在宪法、法律、行政法规和社会主义道德基础之上。由此而开，评价机制首先要在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级党政干部的职责权限，明确责任范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范化、明确化。其次要对每一问责事项的构成作出科学明确的确定。再次，要明确运行评价机制的问责主体，为了增强问责的效果，问责主体应体现广泛性要求。问责不仅要“上问下责”，而且人大代表、党代表联名可以对领导干部提出问责要求，而这种问责是建立在评价机制基础上的问责。
2、有权必有责，失职必问责，问责要真正落实到党和政府的具体工作中，并使其长期化、经常化。
长期以来，群众对某些领导干部是不满意的，某些领导干部拥有的权力和他们应该承担的社会责任极不相称，出现问题以后应该付出的代价和实际受到的惩罚极不相称。一句话，他们犯错的成本太低，付出的代价太小，给国家和人民蒙受的损失太大，党和政府遭受的损害太大。
造成问责难以动真格的原因，首先是官官相护，怕得罪“官”的心里在作崇。之所以怕得罪“官”，是因为上级向下级问责，担心影响选票；正职向副职问责，害怕影响团结；同级之间互相问责,又怕伤了和气。其次很难实现有效监督。党的纪检部门在党委的统一领导下开展工作。纪委很难向党委问责，成员当然也不易监督班长。再次是职责不清，难以问责。一个重大责任事故的出现，往往源于非常复杂的各种原因。谁负主要责任，谁负多少责任，问责的程度有多重，并非轻而易举能做得到。
所以，问题的关键是要在严格执行上下功夫，以严厉问责的实际行动昭告天下，取信于民。如何使问责切实有效并使其长期化经常化？笔者以为，首先要建立强有力的问责主体，这问责主体要承担相应的问责责任。如果由于某些领导干部由于乱作为发生了重大故事，问责主体充耳不闻，党委政府就应该追究问责主体的不作为。其次问责主体要逐月或逐季检点每月或每季的问责情况，如果出现问责疏失，应及时补充问责，对过去问责过的干部，要监督处理结果，不要使过去确定的处理结果成为一纸空文，让受处罚的官员换个地方复出。再次，问责要透明化、公平化。透明就是问责的结果要公示，要昭告天下，这样就可以将问责情况置于群众的监督之下，避免一些问责过的官员悄然复出，或者异地升迁。公平化就是不同地方同样性质同样程度的事件问责，牵涉的领导干部其问责的程度应是一样，不能这里的官员因为问责而免职，那里的官员却仍吃“太平饭”，高枕无忧。
3、进一步拓展问责范围，使问责成为领导干部工作警钟，使问责渗透于领导干部工作和生活之中。
拓展问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。首先，应当将问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体公务员。其次，应当将问责的内容从重大安全事故，拓展到党政机关的各项工作。由于不同党政机关和每个公务员的工作内容、职责权限，考评标准存在差异，在规定问责时，应按照权责一致的原则，采取定性和定量相结合的方法，尽可能做到既涵盖全面又兼顾个别，使之具有普遍的适用性和较强的操作性。
问责是一项长期而艰巨的工作，要使问责成为领导干部的自觉“警钟”，全社会必须要使问责成为一种自觉意识，这种自觉意识不仅存在于问责主体，而且存在于问责对象以及社会大众。问责制能否真正实现其价值目标，不仅需要外部的刚性制度规范，同时需要内部的行政伦理约束。只有在领导干部乃至整个社会中形成一种问责文化氛围，才能有力地促进我国责任政府的建设。通过加强问责文化建设以民主法制、共同参与和官员道德自律为目标选择，充分发挥问责文化的非强制性、内容的广泛性和影响的持久性特征，不断提升“官”与“民”对问责制的认知度与认同度，从根本上确立行政问责的内在动力机制。对干部要从理清权与民的关系、权与责的关系入手，明确公共行政的权力来源、权力属性以及公共行政的价值追求，实现由“官本位”向“民本位”的转变，由被动追究责任向主动履行责任的转变。对于公众，运用问责文化所包含的思想、观念、道德、准则提升其精神境界，为问责制的推行提供广泛而深厚的问责文化底蕴，实现从“权力问责”到“制度问责”再到“伦理问责”的目标。
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