领导干部公务消费问题及其治理研究
蒋正元
领导干部公务消费又称职务消费，是指领导干部为正常履行职责、行使职权所产生的各种消费支出的总称。从某种意义上来说，领导干部公务消费制度是我国长期实行计划经济体制的必然产物。随着改革开放的深入和经济社会的高速发展，这种制度逐渐失去了其应有的合理性，已不能适应正在建立的市场经济体制的要求。更重要的是，公务消费在很大程度上成为了公权消费的代名词，促长了铺张浪费之风，提高了行政成本，增加了财政负担，成为滋生腐败的“温床”，严重影响了社会和谐发展。因此，我们必须充分认识领导干部公务消费问题的严重性，深入探析其产生的原因，全力革除现行公务消费制度的弊端，促进社会公正和行政发展。
一 领导干部公务消费领域中存在的问题
1．公务消费各领域中存在诸多违规现象
(1)公务用车使用问题严重。近年来，一些地方机关公车消费逐渐演化为权力消费，领导干部公务用车日趋专车化、高档化，公务用车数量不断增加，使用费用迅速膨胀，而使用效率却逐年降低，人车矛盾日益突出，存在着大量的以购车、换配件、修理等名义报假账的现象，腐败现象日益严重。对此，人们反映强烈，要求公务用车制度改革的呼声日渐高涨。可以说公务用车制度的改革已迫在眉睫。在公务用车方面，主要存在以下问题：一是超标准、超编制配备使用公车问题屡禁不止，已成为社会关注的焦点。二是公车私用问题突出，公车迎亲、公车旅游、公车购物、公车接送子女等等不良之风愈演愈烈。三是公务车使用效率普遍不高，没有充分发挥公车应有的作用。四是对公车管理不规范，漏洞多，容易滋生腐败。(2)公务接待的不正之风愈演愈烈。一方面，领导干部差旅费实行限额报销制度，食宿限额标准很难满足现实生活需要，迫使领导干部出差不得不找人接待或弄虚作假。另一方面，公务接待实行实物供给制，接待范围随意性大，接待标准不易掌握。此外，现行公务接待是他人结账，自己消费，缺乏勤俭节约的激励机制，促长了铺张浪费之风。如今上级部门领导到下级单位检查指导工作或召开会议，通常是按限额标准结少量住宿费，大部分食宿费则由基层接待单位垫付，有的一次就垫付几万甚至几十万元。这种办法极不科学合理，既增加了地方行政成本，又破坏了制度的严肃性，致使公务接待制度成一纸空文，造成了公务出差纪律严格，但又人人违纪的局面。(3)在公费考察方面，公费出国考察在一些地方逐渐被异化为一种福利、奖励，失去了其原本的意义。此外，国内考察的公务消费成本也同样惊人，而考察在很大程度上演变成为公费旅游，以致人们常以“半月考察十日游，大包小包装满兜”来形容。(4)在办公场所方面，一些地方习惯于摆阔气、讲排场，“宾馆化办公楼”不断涌现，成为“立在马路边的腐败。(5)在会议方面，很多地方对已建的豪华办公楼闲置不用，而跑到郊外的培训中心、招待所、温泉城，甚至庄旅游景点去开会，以至于每人每天产生数百元上千元的费用。(6)在教育培训方面，一些地方纷纷兴建的用于提高干部职工队伍素质的“培训中心”，逐渐成为集餐饮、住宿、娱乐、休闲、培训为一体的豪华宾馆，越来越偏离了“培训”的本意。而在公务消费的其他方面，也同样存在许多漏洞和违规问题。
2．领导干部公务消费数额巨大，并存在诸多问题
首先，近年来国内的公务消费耗资大得惊人，而且在不断攀升。虽然关于公务消费的总体数字，目前并没有权威、准确的数字，但人们感觉到它是一个非常庞大的数字。据有关材料显示，我国每年公款吃喝在2000亿元左右，公车费用在3000亿元左右，公款出国（境）考察在3000亿元左右，仅此三项耗资就相当于4个三峡工程。其次，公务消费超标现象严重也有多方面的的体现。如公务用车配置方面，违规、超标准配置公务用车的现象普遍存在；还有，按照财政部门核定公务小车每年开支在1.5万元以下，而实际开支往往在4万元以上，甚至10多万元。在公务接待方面的违纪违规现象同样严重，进豪华酒店进行奢华消费的现象已是屡见不鲜。再次，公务消费随意性大。只要能与公务接待沾上边的，都要由公家埋单，公款旅游、私客公待、公款送礼等现象很普遍。公务接待成了个筐，什么费用都可往里装。最后，公务消费浪费严重。许多可有可无的参观学习、培训考察和会议，以各种名义发放的补助、津贴，以及新建所谓公务接待的豪华楼堂馆所等，造成了公务消费过快增长，导致了财政资金的严重浪费。
3．领导干部公务消费呈恶性发展趋势
领导干部违规消费现象日趋公开化。在公务接待中，进豪华宾馆，享受豪华服务在一些地方和单位变得肆无忌惮。而一些领导、工作人员及司机对公车私用也无所顾忌，招摇过市，毫不避讳地用公车办私事。违规消费涉及人员众多。在一些地方，公务接待违规消费不仅涉及一般职员，也涉及领导干部，甚至整个领导班子、领导干部身边的人。以公务招待的名义进行差旅、考察等，“一桌饭一条牛”，“半月考察十日游，大包小包装满兜”等等就是对这些现象的真实写照。违规公务接待具有扩张性。因现行的公务接待制度漏洞多，违规消费风险小，收益大，因而具有极大的诱惑力和传染性，再加上在一些情况下公务接待违规消费的畅行无阻，这就产生一种利用关系网向外蔓延的张力，使公务接待违规消费的范围不断扩大。
二 领导干部公务消费问题的原因探析
1．关于领导干部公务消费的制度规范不健全
领导干部公务消费标准核定不合理。比如，多年来在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面，财政部门规定的住宿标准为：省部级干部60元/晚，厅局级干部50元/晚，县处级干部40元/晚，科级及科级以下干部30元/晚，而伙食标准统一为12元/天。这些早年出台的标准明显脱离了现行宾馆、酒店住宿和用餐消费的实际,根本无法照此执行。如果完全按照这一标准执行，出差人员和接待机关都难办。于是，派出单位只好对出差人员的一些违规做法视而不见，放任出差人员的一些违规与超标消费行为。另外，这也导致了下级部门对来自上级部门的出差人员进行补贴等现象。尽管最近一些部门和地方调整了公务消费标准，但仍与实际情形相距很大。
领导干部公务消费的制度规范可操作性不强，难以规范公务接待活动，容易刺激违规消费的发生。比如，公务接待“四菜一汤”的规定，就因为仅仅有“菜”、“汤”的数量限制，而没有内容和价格等方面的限制，而在实践中被普遍在“菜”、“汤”的内容方面大做文章。特别是，公务接待活动本身具有高度复杂性，什么情况属于公务接待范围，什么情况不属于公务接待范围，什么情况下适用什么标准，遵循什么程序，在现实中往往不容易把握，如果没有健全的、操作性强的规范，那么具体经办人员就只好按照有利于自己的方法来处理了。更有甚者，由于缺乏约束机制，一些部门和单位从自身利益出发，“因地制宜”地出台了一些扭曲变形的“实施办法”，使得公务接待更加难以规范。
2．现行财政管理体制存在缺陷
现行财政管理体制存在缺陷，预算约束乏力，容易滋生腐败。从某种程度上说，现行财政管理体制存在的缺陷是公务接待消费中腐败现象产生的根本原因，正是由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞各种违规动作。具体来说，在财政体制对公务接待的规范方面，存在以下缺陷：一，存在大量预算外和制度外资金。按照西方发达国家的经验，政府所有财政收入与支出都应该纳入预算，但在我国由于各种原因，政府预算归一化问题远没有解决，存在着大量的预算外、制度外资金，存在着为数庞大的“小金库”。在公务接待方面，没有在财政预算上把各单位的公务消费定额量化。这对各项公务接待费用的控制极为不利。二，预算不透明。预算外、制度外资金的支出来源于秘密运作的“小金库”，其本质特征就是私密性，见不得阳光。即使是预算内资金，和发达国家相比，也呈现出明显的不透明特征。这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。三，预算执行缺乏严肃性。预算经人大批准后，在执行中往往变动很大，而且我国还没有形成由人大或人大常委会审议、批准预算变动的机制，在实践中预算的变动往往就由政府首长或财政部门决定了。预算执行的这种不严肃、易变通的特点，使一些部门和单位领导在工作中不计成本，消费无度，在一定程度上方便和纵容了公务接待中的违规行为甚至腐败行为。同时，财政部门和很多其它政府部门既是预算的制定者，也是预算的执行者，这极容易使财政预算变“软”，约束乏力
3．财务管理不严密
不少学者和实际工作部门工作者都谈到，以统收统支、先开支后报账为特征的现行公务接待制度，在很大程度上已经异化为权力消费。统收统支在管理上存在许多漏洞，加大了公务接待的监管难度，极易为一部分心怀不轨的公务接待者所利用。现金支付、先开支后报账的财务制度，在管理上也存在一些漏洞，如财务报销环节中常见的凑票报销，多开、虚开报销发票现象，就是钻这一制度漏洞的违规行为。更为严重的是，有的单位以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，并设立小金库，用于请客送礼、吃喝玩乐等违纪违法开支。而电子消费不发达、发票联网核查等技术手段落后，也减少了在发票上做假的风险，方便了多开、虚开发票及用假发票报销等违纪违规行为的发生。
4．监督、处罚力度不够
监督乏力也是导致公务接待中大量违纪违规行为发生的重要因素。在一定意义上说，财政制度与公务接待制度方面存在的漏洞，只是使公务接待中的腐败成为可能，而监督不力，则在一定程度上促成了腐败的发生。具体来说，对公务消费监督乏力的主要表现包括：人大监督缺位。我国的人民代表大会作为国家权力机关，在法律上也享有财政权，但这一权力在实际中的行使很不充分，在目前的地方各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。这样在预算执行监督方面，人大所发挥的实际作用是非常有限的。行政监督乏力。在政府内部，对于公务接待的监督也存在很多问题。由于公务接待的主体是领导干部和其他公务人员，加之信息和权力的不对称使公务接待中的问题带有一定的隐蔽性，难于界定和发现，易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面，出现监督“死角”，特别是对一把手和领导班子成员的监督更是如此。社会监督疲软。目前，我国还没形成诸如发达国家对公务消费进行监督的媒体公众力量，无法对公务消费进行有效监督。
打击力度不够。 一方面，处罚制度规定不严。在我国，在许多公务接待的消费项目上，并没有严格的标准，以致“四菜一汤”同样可以演变为大吃大喝，公务考察实际上变为公款旅游……在处罚方面，大吃大喝、私客公待、公款旅游等等浪费上万元似乎也没有明确规定该受何种处罚。另一方面，制度执行不力。在一些方面明明有制度、有规定，但是有的人不按制度规定办、公然违规竟然也毫发无损，制度成为一纸空文。
三 领导干部公务消费问题的治理建议
1．突出领导干部公务消费治理在行政改革中的地位
领导干部公务消费的规范和改革是一项复杂的系统工程，也会面临许多困难和阻力，单靠某个地方、某个部门或某个领导的推动是不可能成功的，必须要由中央统一部署，强力推动。而事实上，公务消费也确实到了非下大力气加以规范和改革的地步了。公务消费中普遍存在的不正之风与腐败现象，以及严重的浪费现象，在经济、政治等各方面都造成了严重不良影响。可以说，违规消费造成的危害是巨大的，我们必须采取坚决、果断措施对公务消费加以治理和规范。可以像治理商业贿赂一样，把规范和改革公务消费作为一定时期内反腐倡廉和行政改革的中心工作，成立高规格的权威协调机构，加大规范和改革公务消费的宣传力度，促使领导干部对公务消费有正确认识，引导公众积极参与对公务消费的监督。
2．严格界定领导干部公务消费范围，制定科学的公务消费标准
要对现有公务消费进行系统地清理，不合理的项目坚决予以取消，合理的则予以保留并加以规范。至于“合理”的评判标准，尽管很复杂，但最基本的一点，是与公务直接相关，是履行公务所必需。现在一些地方的公务消费改革，由于没有对公务消费进行认真清理，只是按照改革前特定年限内的消费总量，再乘以一个系数，由此得出改革后的消费总额并对其加以分配，这样一种改革引起了一些争议，被批评为是对一些既有的不合理、不合法消费的承认。这一批评应该说是有道理的，我们在改革中要避免这种现象的出现，要对现有公务消费项目进行认真清理。在此基础上，进一步科学核定公务消费的标准。要按实事求是、勤俭节约、量入为出、量力而行的原则确定消费标准，既保证公务活动的需要，又坚持节约资金，提高效率，杜绝浪费。要根据职务、分工、实际工作量和岗位特点以及地区经济发展水平，区别不同部门、不同地区、不同职务、不同岗位，制定不同等级，既合理拉开差距，又保证各层次公务人员工作的顺利进行。
3．建立健全关于领导干部公务消费的法律制度，促进公务消费规范化
制度建设是预防和惩治腐败的根本保证，制度缺位是当前公务消费领域问题诸多的重要原因。我们要在对现有公务消费制度进行清理的基础上，废止或修改那些不适应新形势、新情况的制度（如关于差旅费、执行费、考察费、培训费等规定），根据现实需要补充、完善有关制度规范，对公务消费的范围、标准、管理、监督、处罚等各方面内容加以详细规定，建立健全公务消费制度规范。努力创造条件，加快公务消费法制化进程，尽快出台专门的公务消费法律规范。并加快与公务消费相关的其他法律的建设，如制定公务员道德法、政务公开法、新闻法等等。在制度建设中，还有几个问题值得注意，一是制度建设要求全，使各项公务消费都有制度可依；二是制度要严，即要从严规范公务消费，以严密、严格的制度堵塞现有的公务消费漏洞；三是制度建设要讲求实效，即所制定的制度规范要具有可操作性，能够切实有效地规范现实中的复杂消费情况。
4．加强对领导干部公务消费的监督，加大对违规消费的处罚力度
有效的监督是规范公务消费的应有之义。为了强化监督，我们首先要加大政府行政经费使用信息公开力度，提高公共资金使用透明度，大力推行公务消费公示制度，定期公开各部门、单位及公务员特别是领导干部的公务消费情况，以公开、透明来驱逐公务消费的“暗箱”。各级人大及其常委会要充公行使作为权力机关的监督权，通过审议、质询、询问、视察、评议等各种形式，严密监控各部门公务消费情况。各级政府内部的监察、审计、财政等部门要切实履行监督职能，加强内部监督、审核、审查，从严控制公务消费资金的使用。同时，要重视社会监督，完善举报制度和舆论监督制度，鼓励、发挥和调动新闻舆论、人民群众及非政府组织对公务消费进行监督和积极性。总之，要通过全方位的，能发挥实效的监督来规范公费消费。
当前公务消费问题多，其中一个重要原因就是制度执行不力，查处不严。制度再完善、再严格，如果执行不力，查处不严，那最多也只是纸老虎，无法真正有效地规范公务消费。因此，我们必须严格公务消费的执行，加大处罚力度，严肃查处各种违规消费行为。为此，我们要完善问责制度，强化执法队伍，严肃执法行为，坚决查处违规消费行为。（作者系中共邵东县委党校教师）
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