以科学发展观统领地税系统惩防体系建设
傅向明
以科学发展观为统领，就是各项工作必须紧紧围绕促进科学发展这个核心去展开、去推动，就是必须运用科学发展观所蕴含的世界观和方法论指导各项工作的开展。具体到地税系统，落实科学发展观，加强惩防体系建设，就是要根据中央《工作规划》的要求，构建起教育、制度、监督、惩治并重的惩治和预防腐败体系。笔者拟从坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的角度，对地税系统重点领域和关键环节目前存在的某些腐败行为和现象进行剖析和扫描，就如何抓好这些领域和环节的反腐倡廉工作，提出一套较为完整的体系建设方案，旨在促进和推动全系统的反腐倡廉建设。
一、剖析地税系统惩防体系建设面临的主要问题
1、廉政教育的预警力弱化。在历史急剧转型期，人们的信仰、信念受到经济观念的冲击发生转变，由此导致个别地税机关和少数地税人员“官本位”意识较强，行政管理意识较浓，片面将纳税人看作管理对象，而不是服务对象，习惯于对纳税人发号施令，有时，甚至会出现“人情税”、“关系税”的现象，给地税机关依法行政、依法治税带来很大阻力。而与此同时，很多基层地税部门的廉政教育工作还停留在“学文件”、“念条规”的阶段，缺乏一种贴近形势、贴近实际、贴近心灵的廉政理念，不能紧扣时代的发展脉搏和干部的思想动态。这种形式主义的“说教”，导致干部对廉政建设没有足够的认识，甚至产生厌烦情绪和消极抵触心理，自我放松要求，自我降低标准，更有甚者是 “单位说一套，干部做一套”，给各种不廉洁行为的滋生提供了适宜的土壤，教育的预防功能“名存实亡”。
2、垂直管理的监督力淡化。首先，由于地税部门在省以下属于垂直部门，在一定程度上存在保护主义思想，人财物统管体制下的上下级之间是利益同一体，下级机关是上级机关的派出机关。同时，上级地税机关和行政部门不能实现对下级地税干部的面对面管理，而地税部门的纪检监察机构由于职能相对弱化，不敢管，在一定程序上削弱了监督的效果。其次，由于地方政府对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从内容、形式、程序上作具体规定。地方政府部门还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位，弱化了地税部门的外部监督。最后，监督制约机制还存在一定的薄弱环节。税收征管一些环节之间相互衔接不够紧密，监管措施还不够有力，制约机制还不够健全，部分单位部门的主要领导“一岗双责”落实不到位，给以权谋私、以税谋私者带来可乘之机，导致违纪违法问题没有得到有效遏制。
3、制度管理的执行力退化。地税系统历来重视廉政建设和制度管理，但两者结合不够，且制度建设在很大程度上没有形成有效的反腐关口，制度促廉的优势不太明显，主要表现在：制度内容不全，部分管理办法制订条款时原则性大，岗位责任划分、操作程序较为笼统，没有具体措施相配套，不便操作和执行。虽说是管理制度，但管理什么、如何管理，所定内容过于简化、要求过泛。或是只是要求怎么做，做错了如何量化处理却没有条款说明，在操作中难以收到立竿见影的效果，工作陷入被动。制度拟定不精。有的单位管理制度严重滞后，仍在唱陈年老调，与廉政建设新形势很不适应；有的在制度制订时没有对税收工作的重点环节、重点部位、全局进行系统的理性思考，深入实际不够；有的制度是闭门造车的结果，造成各类制度杂乱无章、廉政管理交叉重叠，效率低下。制度执行不力。一些单位只是按照上级要求制度制订，应付检查，执行情况不管不问。更有一些单位的“一把手”放松自身要求，对于减免税、基建工程等敏感问题不按照，制度规定的操作程序办，以个人意志代替制度，最终导致全单位上行下效、风气败坏。制度考核不严。有的单位在考核制度执行情况时，检查人员之间有相互放水、导致考核不负责任，工作走过场，顾忌人情关系，评判不公正，随意提高、降低考核标准，使一些能够通过检查考核发现的腐败问题潜伏了下来，让干部个人不廉行为走上由量变到质变的不归路。制度延伸不够。主要是对 “八小时之外”存在问题监督的忽视和不敏感，更缺乏对干部生活圈内的实际监控操作。
4、违纪行为的查处力软化。回顾总结过去反腐倡廉的经验教训，在打击惩治腐败行为和腐败案件方面，很多单位和部门往往缺少应有的惩治力度，往往喊得猛，抓得松，不同程度地存在三种错误倾向：一是部分纪检监察人员不愿伤害同事情谊，万事留一线，日后好见面，对一些轻微的腐败行为和腐败案件，往往争一只眼闭一只眼；二是个别领导不愿背负干部骂名，想求平安，想保稳定，对身边发生的一些轻微的腐败行为和腐败案件，往往得过且过；三是受行风评议、年度考核的压力，一些地税机关怕自己单位暴露问题太多，破坏单位形象，影响领导政绩，少数单位不愿影响集体荣誉，抱着：“家丑不可外扬”的想法，地税干部出了问题总是内部处理，即便查处违法违纪行为也只是头痛医头，脚痛医脚，就事论事，低调处理，该深究的不深究，该立案的不立案，该移送的不移送，对违纪行为“失之于宽、失之于软”。长此以往，使个别地税干部对原本错误的东西，见怪不怪，犯错不知错，最终导致过失变失足、小错酿大祸。
二、找准地税系统惩防体系建设需把握的几个重点
近年来，地税系统上上下下对权力的监督力度在逐渐加大，监督机制也在不断完善，但因权力滥用、监督缺失而导致的腐败问题仍有发生。以科学发展观统领地税系统惩防体系建设，就要找准腐败问题发生的重点岗位、重要环节，才能有的放矢，有所突破。
一是要认清内部腐败的“三个层次”。从近几年查处的违纪违法案件分析，地税系统发生腐败问题，主要是凭借手中的管理权、征税权、减免税权与组织收入权等搞腐败。一是极少数单位集体向纳税人、向部门单位、向乡镇政府等谋取单位职工福利，违纪违规滥发钱物；二是有极少数中层骨干以上的领导，利用手中的职权以税谋私，利用主管基建、政府采购、税收减免、发票供应等以权谋私；三是有极少数税收管理员，利用直接与纳税人打交道的工作关系，索、拿、卡、要、报、索贿受贿。
二是要注重职业腐败的“三类人员”。地税系统的腐败现象主要表现为职业腐败，以主管税收业务的税收管理员、税务稽查员、税务事项审批员的“三员”为重点。有极个别的税收管理员通过放松征管，随意减免，乱征滥罚，向纳税人要吃、要玩、要拿、要报；有极个别的税管员通过税收稽查检查有意向纳税人找岔，多查少收等手段索贿受贿；有极个别有税务事项审批权的人员对审批事项不得好处不办事，得了好处乱办事。
三是要抓住多发腐败的“三个环节”。地税系统容易发生腐败问题的环节主要“有三”：一是税款核定与发票管理环节。少数地税人员在税收征管中收人情税、关系税，得过好处的，定税时，定低不定高；供应或开据发票时，有意提高供票比例与额度，有意降低征税比率征税；对早已达纳税起征点的按不达起征点征管；二是税收减免环节。少数地税人员得了好处就随意减税免税，为假停业、假下岗再就业、假困难减税免税开方便之门；三是税收检查稽查环节。有个别的税务稽查员不按“阳光稽查”工作规程办事，凭私人关系选案查案，按个人恶好结案定案，捞到好处的，少查少收。
三是把好“八小时之外”腐败的“三个关口”。细观地税人员发生的腐败问题，有不少是发生在下班之后的“八小时之外”，尤其以参与赌博、嫖娼、经商腐败问题居多。有少数人在工作之余经常参与社会赌博，因赌发展到挪用公款，贪污税款，发生腐败；有少数人在“八小时之外”搞生活腐败，参与嫖娼卖淫，走上犯罪道路；还有少数人在工作之外利用职权投资入股，参与经商办企业偷税逃税。
三、把握地税系统惩防体系建设的科学方法
（一）坚持以人为本，在构建预防体系上着力。腐败行为发生与否，主要取决于人的思想动因。只有针对人的思想根源，加强反腐倡廉教育，才能准确把握预防腐败的根本。因此，要坚持以人为本，通过行之有效的教育活动，建立健全扎实有效的教育防范体系。一是在教育对象上要注重层次性。在宣传教育时要特别注重体现个性，做到各有侧重：对领导班子和领导干部要注重突出“入党为什么，当官干什么，给后人留什么”的教育，引导他们自重、自省、自警、自励；对科局级中层干部教育要作为落实党风廉政建设责任制和纪检监察工作重要的内容，坚持常抓不懈；对普通干部要重点开展廉政预警教育，以每月“纪律检查日”为载体，对干部进行“定时预警”；以反面典型警示为载体，通过深入剖析腐化堕落的思想根源，对干部进行“人生预警”；以“税检共建”为载体，通过与检察机关联合开展预防职务犯罪活动，对干部进行“权力预警”；以内部网站教育为载体，通过开设网上课堂等手段，对干部进行“网络预警”。二是在教育方法上要注重多样性。由于地税干部队伍个体的思想水平、文化层次、理论素养等各不相同，进行党风廉政教育一定要采取灵活多样的方式方法。要坚持正面典型教育与反面典型教育相结合，理性教育与直观教育相结合，经常教育与阶段性教育相结合，常规教育与廉政知识测试相结合，坚持不懈，常抓常新，寓教于乐，生动活泼。三是在教育机制上要注重可行性。要保证宣传教育工作的任务落实取得实效，必须建立科学的考核管理和有效的激励奖惩机制，要根据大宣教格局中各职能部门的职责，细化工作职责，强化工作措施，加强工作考评。要制定检查考核制度，将宣教工作纳入年度考核，对各单位、各部门进行量化考核，通报考核结果，并作为干部年度考核和职务调整的重要指标和依据。对实践中形成的好做法、好经验，在年度党风廉政建设工作会议上交流推广，典型引路，整体推进。
（二）加强制度建设，在健全管理体系上着力。健全制度，加强管理，积极预防腐败行为，是构建惩防体系的核心工作。因此，必须在解决反腐倡廉制度如何管用的问题上下功夫。一要在增强制度建设的系统性上下功夫。要认真解决制度建设中存在的盲区、缺失以及不配套问题。要坚持制度建设的可操作性，切实加强具体制度、程序性制度的建设，搞好制度建设的综合配套，防止法规制度因程序不健全、办法不具体而无法贯彻执行。当前，要在建立健全明确的责任机制、有效的教育机制、严格的制度保障机制、严密的监督制约机制、严肃的惩治机制、科学的评估预警机制等六个机制上进行深入研究，逐步拿出符合地税工作实际的具体办法、措施。二要在增强制度建设的实效性上下功夫。建立制度的目的是应用，再好的制度，束之高阁，等于没有。要进一步完善征管业务流程、稽查环节制约、责任区管理、税收优惠政策执行管理等制度，提高征管业务规范管理水平；进一步健全民主决策制度，完善集体领导和个人分工负责制、党组议事规则，增强决策的民主性和透明度，防止“暗箱操作”和个人说了算；努力深化干部人事制度改革，健全民主、公开、竞争、择优的选人用人机制，保证优秀人才脱颖而出，保证把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔到领导岗位上来，为推动地税事业的发展提供坚强的组织保证；完善财物管理制度，进一步改进经费支出审批办法，认真落实“收支两条线”规定、大宗物品集中采购制度、工程招投标制度，坚决杜绝私设“小金库”和私分财物问题的发生。三要在增强制度建设的严肃性上下功夫。切实加强对制度执行情况的监督检查，纠正处理在执行制度过程中失之于宽、失之于软的现象，并建立和严格执行责任追究制度，切实维护制度建设的权威，增强制度建设的刚性，这是制度建设的根本。对不执行制度者，必须予以处理，这样才能达到应用制度约束人、规范人的目的，有效防止违纪违法问题发生。
（三）强化监管措施，在创新监督体系上着力。采取有效措施，强化对权力运行的制约和监督，是预防腐败的有力保障。一是纪检监督要“被动变主动”。对纪检监察部门来说，哪里有举报就到哪里查，哪里出了问题就追究哪里，这是一种被动式的事后管理。新时期纪检监察部门必须扩展视野，主动把税收执法的各个环节、各个岗位、各个方面的税收执法活动作为一个有机的整体，纳入监督的职责范围，统一谋划，全面部署，变被动为主动，做到税收执法权行使到哪里，监督就延伸到哪里。二是内控监督要“量管变质管”。税款的征收、税额的核定、检查的结论、罚款的额度等方面的工作是执法的关健环节，在执法权的监督过程中，由于受人员、精力等因素的制约，很难做到对每一个环节、每一个方面都实施有效监督。因此，要按照“征管查”三分离的原则，进一步明确内部工作责任和岗责体系，合理分解权力，规范和优化工作流程，查找职务风险点，健全完善制度，提高自我发现、自我纠正、自我完善和持续改进问题的能力，从源头上预防和减少腐败现象的滋生；要建立一种科学合理、细致明确、切实可行的全方位岗位责任考核机制，将各个岗位的职责及考核方法具体化、精细化、规范化，使得税务系统所属的办税大厅、税务分局、稽查局、机关各科室都能按章各司其职，各负其责，各受其约。同时，要结合内控机制建设，对“风险点”开展重点监督，着重抓好管理人、财、物的部门和负责基建工程、物资采购、财务管理、税负核定、行政审批、税收减免、票证管理等重点、热点部门的日常监督。三是外部监督要“单一变网络”。要主动参评，参与和配合各级纠风部门组织的民主评议行风问卷测评工作和检查评议，认真听取人民群众和社会各界的批评、意见和建议，落实整改措施；要积极请评，定期走访省、市确定的优化经济发展环境和机关效能监测点，走访人大代表、政协委员、党政机关和社团组织工作人员、企业和个体经营人员等，并通过召开税情“恳谈会”、税企联系会沟通情况，诚恳征求意见和建议；要注重网络测评，深化“网络评廉”，督促各级进一步加大宣传力度，对内进一步统一思想认识，对外提高社会群众的测评点击率；进一步抓好分析整改，加强对测评数据的分析应用，充分发挥网上举报的监督作用。
（四）加大惩处力度，在构筑惩治体系上着力。惩治有力，预防才能有效。依法查办违纪违法案件，严惩腐败分子，既是治标主要措施，也是治本手段。一是要规范办案立纪威。要健全重要案件督办及领导包案责任制、办案工作责任制、查办案件责任追究制和重大案件报告制度，明确办案责任，严肃办案纪律，规范办案工作，实行依法办案、规范办案，杜绝“暗箱操作”，避免查办案件工作中的违纪违法行为。尤其是针对部分单位对案件查办“遮遮掩掩”的问题，纪检监察部门要敢于坚持原则，对真正出了问题该立案的一定要立，该查的一定要查，该办的一定要办。坚决防止和制止瞒案不报、有案不查、查而不处，甚至出了问题大事化小，小事化了，互相包庇的行为。二是要深挖案源立税威。从多年的实践来看，开展执法监察和效能监督，是发现违纪违法线索的主要来源。如2009年，湖南地税系统通过执法监察和内部检查，发现违纪违规案件线索18起，占查处案件总数的60%。因此，要切实做好信访和案件分析，对群众反映的违纪违法和不廉洁问题要加大直接查办和初核力度，做到及时调查、及时查处；要针对税额核定、发票管理、缓缴税款审批、税款入库级次确定、国家税收优惠政策落实、税务稽查和干部提拔使用、经费使用等行政执法和行政管理权力运行中的问题多发环节开展执法监察和内部检查，既要注意发现征、管、查之间监督制约不到位的问题，又要注意查处税务人员以权谋私的现象，通过征管质量的提高、内部管理的规范，促进执法行为的规范；要推行“一案双查”，外查偷逃税问题，内查征管漏洞，对系统内部涉案执法问题，移交人事、监察部门查处问责。三是标本兼治立法威。要坚持以查促教，运用典型案例进行警示教育；坚持以查促管，对查办案件中发现的有轻微违纪行为的干部，及时进行提醒、诫勉谈话，督促落实整改措施；坚持以查促纠，通过剖析案件发生的原因，认真查找制度、机制、管理等方面存在的漏洞的薄弱环节，提出从源头上预防和治理的措施，真正做到查处一起案件、教育一批干部、完善一套制度、整治一股歪风。（作者工作单位：湖南省地税局）
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