袁美南

党的十六大提出“党内民主是党的生命”，十七大又把党内民主与思想理论、执政能力、干部人事制度、基层党建、反腐倡廉并列六项党建新工程，相继出台了一系列制度和条例，十七届四中全会更是对党内民主作出了专章阐述。本文拟从党员权利的行使和保护、党内权力的运行与监督、党员权利与党内权力和谐配置等方面出发，对党内民主作若干理论思考。

       一、党员权利的充分行使和有效保护是实现党内民主的基础

       作为组织内部的民主，党内民主不能等同于国家民主，党员权利不能等同于公民权利。因为党是有自己独特目标的社会政治组织，党员是基于政治理念的一致而自愿加入党组织的，党员除了要遵守国家宪法和法律外，还要遵守党内组织纪律的要求，因此，党员的权利是有边界的，不能随心所欲，应以不危害组织和党内其他同志的正当权利为前提。正如马克思所说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”但更为重要的是，各级党组织也不能以党内纪律或其他理由为借口肆意剥夺党员权利。因为后者的危害更大。

       党章规定：党员权利主要是八项，即知情权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、保留意见权、申诉控告权等等。概括起来说，最重要的就是知情权、参与权、选举权和监督权四项。其中拥有知情权是党员行使其所有权利的基础，拥有参与权是党员行使其权利的具体体现，拥有选举权是党员行使其权利的核心，拥有监督权是党员行使其权利的保障。因此，党员权利的行使与保护就在于党员拥有对党内事务的知情权；就在于党员在纪律约束的范围内享有言论自由、参与议论党务和政务的权利；就在于党员拥有选择干部的权利；就在于党员能够对其他党员包括党的干部拥有监督的权利。权利拥有与行使（实现）的程度，在一定意义上说，是衡量党内民主实现程度或成熟程度的标尺。

       在这里，有必要说明的是，党员权利的行使可以有两种方式，一是直接行使；一是间接行使（或叫委托行使）。正如列宁所说，“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。因此，党员权利的充分行使，并不意味着排斥间接行使，当然直接行使权利的最大化是衡量党内民主实现程度的重要标尺，正如普选被视为民主制度成熟程度的标尺一样。因此，我们的党内民主制度设计就应该以此为终极目标，虽不可能一蹴而就，但应渐进接近。

       党员权利的保护问题，就是党员的正当权利在受到侵害的时候，如何得到救济和补偿的问题。从理论上说，至少在制度上，应有顺畅的有效的救济、补偿渠道和措施。因为党员权利不像公民权利，如果受到侵害，其危害性一般来说不会太大，但会严重影响党组织的凝聚力、向心力和战斗力，这也是我们党在过往不够重视的一个问题。因此，在积极推进党内民主的过程中，我们在制度设计上，要切实采取各种措施，重视纠错、问责机制的设置，尽可能最大程度地实现对党员权利的有效保护，这应该作为重中之重，对侵犯党员权利的人和事，不仅要能够及时得到纠正，而且要受到与侵害大致对等的责任追究或补偿。

       因为党是具有高度组织纪律性的政治组织，因此强调“四个服从”在任何时候都十分必要。“四个服从”的实质是坚持少数服从多数原则，但同时，如果从党员权利的保护角度出发，保护“少数”也尤为重要。保护少数，“对党不但没有害处，而且可以有某种益处”，“如果真理最后被证明是在少数方面，那末，保护少数的这种权利，也可以使党更容易地认识真理。”

       此外，党员权利的充分行使和有效保护，还依赖于党员权利意识的增强和民主素养的提高，我们不仅要制定这方面的激励制度，而且要努力营造这样的氛围。

       二、党内权力的理性运行与有效制约是实现党内民主的关键

       民主政治的问题，说到底就是要解决好权利与权力关系的问题。因此，权力的理性运行和有效监督就成为了民主建设的关键，党内民主的实现亦然。

       权力理性运行的前提，是权力的合理构架。党内民主最突出的、反映其本质的特征，就是党员对党内权力的分享，党员对党内事务的参与，党员对党内权力的监督。我们应该从党内权力的产生、行使、监督、终止等方面设置程序性的机构和规范，将党内权力限定在党内民主程序链的轨道内，这样才能防止权力高度集中导致的权力腐败与滥用，这应当成为党内权力架构预设的出发点。

       党内权力的理性运行与否，还受制于权力受到的什么样的方式制约和多大的制约力度。从国家权力层面来讲，权力的制约方式最终来自于两方面：即权力与权利。作为一个政治组织内的权力制约方式来讲，更多的应是以权利制约权力，而不是权力制约权力。从这个意义上讲，对党员权利的保障，党员权利的充分行使，就是对党内权力的制约。至于对执政党执政权力的制约，更多地需要依靠国家法制与政体、社会公众的制约。

       同样我们不能说，党内权力不需要以权力来制约权力，所谓的党内派系制衡充其量算一种非良性的权力制约。试想，如果有任何一种权力是不受约束的，该多么的可怕。保障党员选举权的充分行使（选举就是一种很好的择优、纠错制度）；保障党的各级全国代表大会始终作为党内的各级最高权力机构地位；保障党内监督权力机构的独立性；保障集体领导而不是少数人甚至个人领导；等等，就是很好的权力制约权力的制度设置。因此，我们要进一步完善各级党组织内部的运行机制，进一步完善全委会、常委会的工作规则，领导班子内部要进行合理的权力分解，防止权力过多地集中在个人或者少数人的手中，并对权力的运行进行有效的监督，完善权力制约和监督机制，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，增强监督合力和时效。还要进一步地实行和完善巡视制度。

       三、党员权利与党内权力的和谐共存是实现党内民主的保障

       权力与权利是一对相互矛盾的孪生子。权利与权力的矛盾，在一个组织内突出地表现为民主与集中的矛盾，党内权力与党员权利的矛盾也是如此。在此，我们应该摒弃传统的关于“矛盾”的理念，矛盾并不是在任何时候都表现为你死我活的激烈常态，长期来看，矛盾的双方往往表现为相互调和、相互调适、共生共存。

       从我们上面的分析来看，党内民主是应当保持一定政治权威的参与式民主。党的重要组织原则是民主集中制原则。因此，党员权利与党内权力要和谐共存，就必须对民主与集中的关系有一个合理的辩证的认识。从党的政治任务侧重点的角度出发，民主多一点，还是集中多一点，要因时势和党的中心任务而定，不能过于拘泥；从决策的角度来看，民主与集中是实行党内民主不可缺少的两个过程，民主过程即充分发扬民主，广泛听取不同意见；集中过程则是对各种议论、建议进行表决，实行少数服从多数即作出决定。一般来说，民主的过程更长些，内容更大量些，民主过程走的透彻了，集中过程就显得相对简单、易行。但不管怎么说，一个组织的生存、壮大，永远是该组织的最大利益。在组织的最大利益面前，组织内成员的权利行使与组织内权力的运行，必须找到自己的合适位置。所以说，党内民主只能是一种有限的民主，同样，党内权力的配置也必须是有限的，党员的权利是一种有限的权利。党内民主能够发展到什么程度，以什么形式体现出来，必须服从和服务于党的利益，党员权利与党内权力的和谐共存就成为了党内民主实现程度的保障。

       总之，对党内民主的理解与制度设计应该体现如下基本理念：（1）党内所有党员享有平等权利是实现党内民主的基础。因为民主的逻辑起点是人人享有平等的权利。从这一般意义上的民主概念出发，党内民主的逻辑起点也应当是党内所有党员享有平等的权利。（2）党员能够最大程度地、平等地直接或间接地决定与管理党内一切事务是实现党内民主的本质内涵。（3）权利的保护和权力的监督（包含制约）是实现党内民主的核心。如果说党章是党内根本大法的话，则党内权力运行的边界是“党章无授权皆禁止”；党员权利行使的边界则是“党章无禁止皆自由”，党内权力应该受到监督，党员权利应该受到保护。（4）制度建设是实现党内民主的保障。如果没有一套完整高效的制度体系，党员的各项民主权利就不可能得到充分的保障，党内权力的运行受不到应有的监督，党员当家做主也只能是一句空话。因此，制度体系是实现党内民主的有机组成部分。

       值得注意的是，严格意义上的民主，在当下世界范围内都是不可能实现的，民主也有很多局限性，它只是一个最不坏的选择，因此，我们既要积极推进党内民主，同时也要认识到这是一项长期的任务，要坚持积极稳妥、循序渐进，由点及面，由易及难的方针，不能操之过急。

  (作者单位：中共湖南省纪委)