□ 徐基良

　　合法、合理地规范行使自由裁量权，是从行政执法的源头上预防和解决腐败问题的有效措施，对公平公正执法、规范行政管理，理顺执法机关与执法对象的关系，构建社会主义和谐社会，具有极大的现实性和必要性。近年来，河南省在规范行政处罚自由裁量权方面进行积极探索，取得了一定成效。

　　规范行政处罚自由裁量权的具体实践

　　行政处罚不公、裁量权运用不当、行政不作为、乱作为等，是一些地方行使行政自由裁量权时存在的主要问题。行政执法人员在行使自由裁量权时，容易受到行政干预、经济利益、个人情绪情感及能力素质的影响，加之自由裁量权弹性大，容易导致“同案不同罚”、“合法不合理”、“人情案”和“态度案”等情况的发生。

　　从2008年开始，河南省在全省推行行政处罚自由裁量权基准制度改革，对行政处罚自由裁量权进行细化规范。到2009年6月底，河南省政府所属行政执法部门完成行政处罚裁量标准、适用要求和内部制约制度的制定工作，市、县级政府完成政府监督制度的制定工作。2009年8月，河南省政府印发《关于规范行政处罚裁量权的若干意见》，省直50个部门制定的裁量标准全部公布实施。全省通过规范行政处罚裁量权，共对1200多部法律、法规、规章中能够进行划分的4271条标准进行细化，分解成17084项，将法律、法规、规章中有处罚种类选择、罚款幅度选择等“自由度”的条款，根据违法行为的性质、情节、社会危害程度等，划分为3至5个档次，使行政执法人员在实施处罚时，有了明确细致的执行标准，做到“同案同罚、过罚相当”。省政府同时规定，行政执法部门对于事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错相当的行政处罚决定，可以作为以后对同类违法行为进行行政处罚的参照，没有特殊情况，不能做出例外裁量，对行政执法部门或者行政执法人员滥用行政处罚裁量权的，将按照《河南省行政执法责任追究试行办法》予以责任追究。

　　地方完善行政处罚自由裁量权的思考

　　思考之一：行政处罚自由裁量权在制度规范和裁量基准上要不断完善和统一。现在的一些裁量标准还有些宽泛，科学性较弱。比如：在制定裁量标准时，对执法实际的概括和提炼不足，使得违法行为的特性、个性未得以充分体现，有些违法行为的具体表现形式在标准中尚不能找到适当的“座号”，要适用只能以“就近分配”、“相互配合”的方式来确定阶次，有些行为的罚款数额规定过死，在具体操作上会带来一些难度。目前行政处罚自由裁量标准均属其他规范性文件，按照行政诉讼法的司法解释，法院审理行政案件可以在裁判文书中引用合法有效的其他规范性文件。但从实践来看，其中的很多标准很难成为法院审判适用的依据，如果没有明确行政处罚自由裁量权基准制的具体权限，还可能造成各地各部门对于同一类事件的处罚标准不一、宽严不同等问题。

　　思考之二：应从多个层面进一步控制行政执法中自由裁量权的行使。对行政处罚自由裁量权的行使进行道德控制，要加强思想道德教育，不断提高行政执法人员的文明素质，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之更为具体化、人性化。对自由裁量权进行法律控制和制度控制，要通过法定程序将法律规范所设定的适当程序，适用于规范自由裁量权的工作之中，把不够确定的概念、对象、标准、幅度、范围及裁量权的行使方式、程序等进行细化，使涉及自由裁量权的行政规范性文件更明确。如对听证、告知、复议等事项做出必要的程序性限制规定，就会使原来较为模糊的规定更贴近实际、更易于操作。

　　思考之三：要明确保障规范行政处罚自由裁量权制度执行的相关机制。具体来说，行政处罚实施部门应当建立行政执法投诉机制，及时处理投诉案件；行政处罚实施部门做出的重大行政处罚决定应当向政府法制部门备案；要自觉接受地方政府和有关部门通过行政执法投诉、行政执法检查、行政执法案卷评查等形式，对行政处罚实施部门实施行政处罚自由裁量权情况进行的监督检查；应当定期评估本部门的行政处罚自由裁量权规范情况，查缺补漏，自觉改正不足；要建立行政执法评议考核和责任追究制度，对执法情况进行评议考核和责任追究。