□ 程铁军

　　在各种各样的利益冲突中，公共权力行使者的私人、集团或部门利益与社会公共利益之间的冲突尤其值得警惕。防范这类利益冲突，核心在于健全约束制度，从制度层面上对权力与利益作出合理安排，使公共权力与私人利益相分离，从而达到有效预防腐败的目的。

　　党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出要“建立健全防止利益冲突制度”。今年1月12日，胡锦涛总书记在中纪委全会上的重要讲话中，再次强调要建立健全防止利益冲突制度。

　　利益以特别强烈和持久地满足一定需要为目的。人类最基本的需要是对衣食住行等生活资料的需要，然后是其他成长发展的需要。正是这些各种不同的、持久的和不易满足的需要形成了不同的利益。由于社会财富资源的稀缺性和有限性，而分配财富资源机制往往总是缺乏公正合理性，因此社会成员之间的不同需求难免矛盾，利益冲突难以避免。

　　在各种各样的利益冲突中，有一种类型的利益冲突尤其值得警惕。这种狭义上的利益冲突是一个特定的廉政概念，是指公职人员在公共行政过程中，由于受到私人利益因素的影响，并且不采取相应的处理举措，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，发生私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。通俗言之，这种利益冲突就是公共权力行使者的私人、集团或部门利益与社会公共利益之间的冲突。这种冲突，如果不及时加以有效防范与解决，腐败行为就有可能产生。因此，公职人员必须正确处理好自己的私人利益，不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性、客观性，否则必然会滥用公共权力，使其沦为谋取个人私利的工具，侵害大众与国家利益。就此而言，利益冲突是腐败的潜在之源。

　　就现阶段的我国社会而言，相对于社会主义市场经济的迅速发展，以及随之而来的社会急速转型，旧规范逐渐失效，新规范尚未完全建立，制度建设存在着一定的滞后现象。经济快速增长，利益分配不公，社会急剧分化，由此形成多元化利益主体。这些多元利益主体在利益诉求与博弈的过程中，由于缺乏制度的有效约束，导致利益博弈出现“丛林化”趋向，使强势一族（权力行使者或接近权力行使者的人群）在利益博弈占据优势，获得更多的利益，而弱势一族更加边缘化，如此“马太效应”，使得社会矛盾呈现出一定程度上的尖锐化状态。

　　政府代表国家行使公共权力，在我国现阶段，公共权力直接关系庞大的经济与社会资源的分配。公共权力的行使者原本在社会的政治阶梯上占据有利位置，如果制度化的约束和社会化的监督欠缺或者力度不到位，他们极有可能通过自身所拥有的组织资源和其他社会资源，为自己或小团体谋利。于是，不难发现，在公共政策的制定层面上，原本应当体现社会公共资源合理公平配置的公共政策，受公共权力掌控者自身利益的影响，可能偏离原本应当体现的民意向度；在公共政策的执行层面上，公共权力的掌控者（在该层面也就是政策的执行者）在执行政策的过程中，有可能按照自身利益的价值取向与好恶，来决定政策的执行力度，从而导致政策的结果与政策的目标出现背离。

　　其实，代表国家、掌握公共权力的政府本身就是一个重要的利益主体，这一利益主体的利益应当集中体现最广大人民群众的根本利益。然而不可否认的是，现阶段，确实存在着少数政府部门将其所应当代表的公共利益替换为部门利益或部门小集团利益，甚至就是一些部门领导的个人利益 （即官员利益）的情况。在制度约束和社会监督力度不够的情形下，就有可能出现公共权力的异化，即国家、政府利益由部门代替，部门利益由集团把持，集团利益由少数官员掌控。长期以来，由于政府代表着国家，是国家的具体化，而政府则通过各个职能部门行使国家权力，因此国家、政府、政府部门以及部门官员之间的关系不太清晰：“部门官员=政府部门=政府=国家”。实际的情形应该是，四者之间同样存在“委托——代理”关系，存在着“内部人控制”与“道德风险”的问题，逐次存在着利益冲突。当今，由于中国社会正处在一个急剧的转型过程中，经济体制由计划向市场转轨，少数利益集团形成但尚未得到有效制衡，机制约束尚未完全到位，这使得个别政府部门利益趋于膨胀，而部门利益的膨胀又体现为少数官员个人利益的膨胀，以致出现少数官员以私人利益、部门利益取代政府乃至国家利益的状况。

　　一切有权力的人都容易滥用权力，这是人类社会发展过程中难以避免的现象。要防止滥用权力，就必须健全约束制度，实施有效监督。现阶段做好防止利益冲突工作的核心，就在于围绕权力和利益之间的关系，从制度层面上对权力与利益作出合理安排，阻断政府部门尤其是公职人员以权谋私的通道，使公共权力与私人利益相分离，从而达到有效预防腐败的目的。这种制度建设，其宗旨在于规范和监督公共权力的运行过程，避免私人利益对公务公正性的干扰，进而减少公职人员以权谋私的机会和空间。现阶段防止利益冲突的制度建设应当注重以下三个层面：

　　抓住重点。防止利益冲突制度建设的重点在哪里？党的十七届四中全会明确指出：“完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。 ”从公共资源配置看，在政府投资领域，须合理界定投资范围，健全项目决策机制，规范资金管理，在通过特许经营、投资补助吸引社会资本参与方面，增强竞争的公平性、透明性；在企业投资领域，政府要切实转变管理职能，严格执行核准制和备案制，落实企业投资自主权。从公共资产交易看，要明确交易市场监管主体，完善交易制度支撑体系，推进交易市场整合，加强市场中介机构监管，通过扩大产权交易制度覆盖面，继续扩展国有资产进场交易范围。从公共产品生产看，要加快管理权与经营权相分离，准公共品生产应适当引入市场竞争机制，探索投资主体多元化和生产模式多样化，同时进一步健全公共财政制度，加快部门预算改革，完善公共部门行政执法，使公共产品的生产与供给处于全程监督之下。

　　注重整体。十七届四中全会通过的决定中对“三公”领域的利益冲突可以考虑通过“完善市场运行机制”加以解决，但是也必须注意到，利益冲突在现阶段不断加剧，部分也是自由化、市场化过度发展的产物，即为谋取私人利益不惜拿公共利益、国家利益进行交易，亦即“公共权力市场化”。市场化是解决问题的重要方式方法之一，但是不是唯一，而且过度的市场化本身就是问题。滥觞于美国的世纪金融大危机就是自由市场泛滥、迷信市场万能的结果。因此，“完善市场运行机制”必须与其他制度约束与社会监督相结合。现阶段，中国防止利益冲突的制度建设是一个长期、艰巨过程，过程应从我国的国情出发，建章立制，统筹协调，立体交错：促进党内民主，完善党内监督；加强党对政府工作的领导与监督；促进政府部门之间相互协调与监督，促进公职人员更应对国家利益、公共利益负责，而不只是对本部门、本单位领导负责；促进人大与政协对党和政府的监督；畅通、拓宽人民信访制度，促进大众对党和政府的监督；促进以现代网络为重点的社会舆论监督。

　　突出科学。当前应避免两种认识误区：一是忽视防止利益冲突制度建设的重要性和紧迫性，忽视利益冲突与腐败行为之间的密切关系；二是悲观地认为在我国特定的传统文化背景下，防止利益冲突是无效的。对此，要在思想上更新预防腐败的工作思路，充分认识到建立健全防止利益冲突制度是一个科学发展过程，对反腐倡廉工作具有极端重要性；在制度规划上，要立足于现行廉政法规的基本精神，采取尊重、吸纳、增补及立法等具体策略，充实党内规章中廉洁自律、作风建设、党性修养及警示训诫等特色内容，建构有中国特色的防止利益冲突制度体系；既要加强国际交流和合作，科学借鉴国际社会在防止利益冲突方面的有益经验和做法，又要充分考虑我国当前特定的反腐形势和工作重点，分阶段、分步骤、有针对性地采取制度建设措施。