垄断行业和国有企业改革
内容提要 被称为"垄断行业"的电力、电信、铁道、民航、邮政、公用、石油、军工等均为关系国计民生的重要行业和关键领域。30年来，这些行业不同程度地推进了政企分开、引入竞争和国企股份制等改革，促进了发展。上述行业或由于固有的自然垄断性质，或由于其外部性或战略重要性，应该保持国有经济的支配地位，根据行业具体情况决定竞争的程度。深化改革的目标是通过引进竞争和产权多元化，转变机制，增强活力，以增进社会福利和提高国家竞争力，而不是要国有经济退出这些领域。
作 者 高粱，国家发改委经济体制与管理研究所。
近年来关于垄断行业的改革，一直是讨论多于行动。"垄断行业"是一个集合概念。对于各具体行业，首先要了解其经济技术特点和运行规律，才能将讨论深入下去，才有操作意义。笔者在此愿提供一得之见，欢迎批评。
一、关于垄断行业的一般讨论
1.垄断和国有垄断性企业
垄断是经济领域中的独占或排斥、限制竞争者的状态或行为，企业通过获得市场中的支配地位获取超过一般水平的收益。一般认为垄断有三种形态：
自然垄断：对关系公众利益的有限资源（设施）的独占与经营。
经济垄断：在竞争性领域中，企业以竞争优势形成垄断地位或寡头合谋状态。
行政性垄断：政府机构利用行政权力在某一经济领域形成垄断状态。这里应该注意的是：具有行政背景的经济实体活动于某些行业的情况各国都不同程度地存在，但只要不排斥竞争，就不是垄断。
在市场经济条件下，通过竞争、淘汰和兼并，趋向于形成经济垄断。在这一领域有《反垄断法》给以制约。但在被称为"垄断行业"的领域--电力、电信、铁道、民航、邮政、公用、石油、军工等行业，由于种种原因，难以实现一般意义的市场竞争。
上举各垄断行业，是一国经济的基础和支柱，有很强的外部性，或具有国家战略意义。在我国，这些行业的主体均为国有企业，且多数是中央企业。
即使在市场经济的西方，垄断行业也一直被置于政府的严格控制之下，或由国有企业占支配或垄断地位。近30年来，世界各国在垄断行业兴起改革浪潮。改革的目的大体是为了转变官商习气，提高效率，或是出于自由经济的信仰。改革主要在两条途径进行：一是私有化（或产权多元化）；二是自由化，放开市场引入竞争，同时对法律与监管框架相应进行调整。
2.深化改革要对垄断行业具体分析
改革开放已经走过30年历程，今天如果还停留在一般讨论的层面是不够的。需要对每个特定行业进行具体分析：一是要对各领域改革和开放准入的情况有客观的评价；二是应该对各行业的技术经济特点进行分析，一些行业为什么不容易进引入竞争；三是要根据我国当前国情弄清楚在不同领域和行业应该开放到什么程度；四是要研究在各重要行业国有经济的控制程度应该怎样，是否要保持行政的控制，保持到什么程度，等等。
上述垄断行业根据其技术特点和战略重要性，大体可以做如下分类：
第一，网络型行业，也就是"自然垄断"行业--铁路、电力、电信、部分公用事业。长途输油（气）管线、机场港口的加油管线设施也属于这一类。
第二，承担普遍服务任务的组织网络，如邮政。
第三，稀缺战略资源--石油（又如稀贵金属）。对特定矿藏的排他性占有使用是生产经营的前提，即一定程度的自然垄断性质。
第四，战略性行业--民航、军工（金融也可归入这一类）。
上述各行业过去都是由国务院各部管辖，根据定义均属于"行政垄断"之列。近30年来，我们在上述行业不同程度地引入了竞争机制，推进股权多元化。目前，除铁道部仍实行政企合一体制外，其余行业基本上都实行了政企分开，由国有（国有控股）企业占支配地位或垄断地位。
中国共产党第十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对垄断行业改革的任务做出了清晰的表述："对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制；有条件的企业推行投资主体多元化，在上述领域推进政企分开，政资分开，政事分开；对自然垄断业务要进行有效监管。"
2005国务院"非公36条"，允许非公有资本进入法律法规未进入的行业和领域，参与上述垄断行业竞争。但"非禁即入"也要根据具体行业的情况才能实施。
3.物理网络和自然垄断行业
上举自然垄断各行业具有共同的"网络型"特征，即由覆盖广大地域、联系千家万户的物理网作为企业经营活动的主体设备，提供各类公共必需品与服务。
拥有高度发达的网络型产业是现代工业科技进步的产物，是当代经济区别于亚当·斯密时代的突出标志。网络型产业共同的特点是：
第一，地域布局的单一性。网络要求合理布局，保持完整统一，行业组织往往要求全网全程联合作业和统一兼容。这是此类产业"自然垄断"的客观依据。
第二，网络系统内各环节配合紧密，一体化运行便于协同，节省交易费用，实现整体效率。
第三，规模经济。作为生产设施的网络不可任意分割，企业须有足够大的规模方能降低单位产品的固定成本，网络的扩张通常具有"边际效益递增"效应。
自然垄断行业是"市场失灵"的领域。资本主义工业化早期，城市公用事业、电力电信、铁路等均为私有私营。经反复碰壁和探索，形成了"公共行业需要政府统管、国企垄断"的社会共识。直至20世纪三四十年代，上述行业的"公有公营"体制才在西欧广泛实行，并支持了五六十年代经济增长和基础设施扩张的需求。但"公有公营"又难免效益递减，于是近30年西方又兴起此类行业的"自由化、私有化"潮流。新的改革方向促进微观效率提高，但又带来纵向交易成本增大、私人垄断经济命脉行业、扩大社会不公平等问题。
总之，在自然垄断领域的"市场失灵"和"政府失灵"两难中，至今尚未有绝对最优的解决方案。政策选择要在满足社会大众对公共物品日益增长的需求和保证生产者的有效投资经营这两个目标之间根据本国的具体情况进行权衡。对国际经验，对自己的改革，都应该具体情况具体分析。
上举第二、三、四类行业（普遍服务、战略资源、战略产业）不具有自然垄断性质。之所以要实行国家垄断性经营（或国有企业占支配地位），主要出于国家战略与全民福利的考虑（烟草盐业等专营是出于特殊考虑，暂不论）。改革和引入竞争，要服从这一基本目标。
1.电力
电力是现代人类生活的基础动力，同时也具有公共服务的性质。电力由"发、输、配、售"四个环节组成，环环相扣，网络覆盖所有用户。电力的生产与使用必须瞬时平衡，输电网络是平衡电力供需的中枢，电力输送有严格技术指标（频率、电压等），必须通过电网的层级调度系统统一调度。电厂上网必须服从指挥，方能保障输电网平稳安全。电力建设的规模与速度要求统一规划。
20世纪80年代，电力系统改革起步，鼓励地方、企业多元化投资，扭转了电力短缺局面，但多元的发电企业之间、发电与输电之间的公平竞争问题凸显。2002年，国务院推行以"厂网分开、竞价上网"为基本内容的电力改革。组建5大国家级发电集团和4个辅业集团，电网分拆为国家电网和南方电网，清理了电价，为实现公平竞争铺平了道路。目前，电厂竞价上网、区域电力市场的建立还处于发展时期。
由于输电环节的阻隔，电力供给和电力用户一般不可能直接谈判（少数大企业除外）。在目前条件下，电网的输配环节的一体化有其必然性。输电网络作为国家能源命脉，国有垄断是必须的。问题在于如何加强监管。
关于电价问题：煤炭价格因国际能源价格波动而上升，给电力系统带来巨大的成本压力。有人建议电网取消交叉补贴，实现煤电价格联动。但售电价格关系千家万户，关系到行业间、地区间的利益平衡，电价作为基础价格在相当长期还是难以放开。
2.铁路
铁路是现代交通运输的主干，关系国家战略布局。铁路的明显特点是：一体化程度高，路轨与列车紧密联动，列车编组运行需安排精确，环环相扣；特别是干线，更要强调统一调度。随着技术进步，运行速度与安全标准也不断提高。
20世纪90年代，西欧各国铁路实施"网运分开、引进竞争"为主线的改革，铁路网仍由国有（国控）公司统一经营，运输业务向私人企业开放。其中英国的改革，将铁路网也交给私人企业经营，且将路网中路轨、车站、乘务、仓储等各环节分拆独立，形成100多家企业纵横交叉的竞争局面。但由于私人公司追逐短期利润，压缩设施维护费用，政府对路网监控困难，财政补贴大增。加上路轨各环节拆分造成扯皮，管理下降，导致事故频发，伤亡严重，经营陷入危机。政府最终收回了路轨公司，恢复国企管理。
中国铁路实行集中统一的建设和管理体制。铁路系统内的改革包括放权让利、拓宽投融资渠道、部分支线试行股份公司经营等。关于铁路的下一步改革，有人建议参照国外经验实行网运分离，分拆路网中的建设维护业务、（按区域）分拆路网等。
首先要明确铁路运输业发展的基本要求：效率、成本、安全、发展。改革要兼顾提高微观效率与整体协同两方面。我国铁路是世界上最繁忙、运行效率最高的铁路系统，运力不能满足社会需要。这一特点决定了至少在全国干线网实行严格的调度指挥，强调整体协同性是第一位的。目前，首要的任务是增加路网密度和提高运能。
3.电信
我国的电信管理体制改革围绕政企分开和产业重组两条主线展开。20世纪90年代，成立了若干多元化电信企业--联通、吉通、网通、铁通，对传统的中国电信形成竞争。期间经过多轮拆分或整合，今天形成三足鼎立局面：中国电信、中国联通、中国移动。
30年来我国电信行业实现了跨越式发展，其成功的主要原因一是技术进步（新技术引进消化、交换机与路由器打破技术封锁），二是打破行业垄断，引进竞争。电信企业服务质量明显改善，资费水平稳步下降。
当前社会对电信界的批评集中在：区域垄断、国有股独大、资费不透明，等等。基础电信是国家命脉，固定市话是物理网，形成区域独占并不奇怪。资费问题应该通过完善社会听证机制加以解决。
关于3G牌照：国际三大标准（WCDMA、CDMA2000，中国TD-SCDMA）由国内三大公司各执行一种，世界罕见。显然，深化垄断行业改革中，正确处理国内有序竞争与行业协同的关系以应对外部的强势竞争，促进行业健康发展，是更需要重视的问题。
4.网络型公用事业
包括供水排水、供电、燃气、城市轨道交通等网络及相关业务，这是为居民和企业提供生活便利、具有普遍服务性质的行业。管线设施必须统一规划建设，这是城市（地方）政府不可推卸的职责。
市政设施管网的建设所需巨额投资难以从运行收费中回收，成为所谓"沉没成本"。政府要在"维持低价财政增负"还是"服务价格上升穷人增负"的两难中权衡选择。
传统的公用事业管理模式是由地方政府主持筹资建设，制定专营企业经营管理。近年来，部分公用事业的非网络性业务，如城市水务、垃圾处理等，允许民间企业招标投资经营，以便引进竞争，促进垄断企业改善管理、更好地发挥公共服务的功能。但如果在这一领域简单推行私有化，将形成单一追求盈利的私企或外企垄断（如一些城市将供水公司转制为外资控股），既难以提高效率，也损害了公共服务的基本功能。
邮政是政府管理的、以邮递业务为核心、提供信息传输服务的组织网络。邮政具有普遍服务性质，政府负有为所有居民提供低价邮递服务的责任，保障公民自由通信权利。
邮政以普遍服务为基本职责，意味着在偏僻贫困地区，其服务业务很难盈利。其网点建设及运营费用或来自财政补贴，或来自邮政内其他业务收入，其亏损全部由财政补贴将导致效率的极大损失。这就决定了邮政的"亦官亦商"特征。邮政专营也是国家安全保障机制之一。
当代电信普及，交通便捷，民间快递等替代业务对传统邮政形成挑战。近十几年来欧盟、日本推行邮政"政企分开、引入竞争"，美国仍强调邮政专营为主。不论是专营还是放开，各国邮政仍是由中央政府控制或政企不分的企业经营，政府邮政仍占90%以上市场。
我国自20世纪90年代开始，邮电部实行邮电分立，政企分开。2006年剥离邮政储蓄，邮政内部实行收支差额包干，减少内部交叉补贴。邮政因收益减少，偏向效益目标，基本邮递服务渐受冷落。
1992年至今，我国民营快递公司从零发展到7 000多家，占同城快递业务的80%、异地快递的60%。国际四大快递巨头占据了我国国际快递市场的90%。2009年通过的新《邮政法》，给邮政一定范围的专营权，但邮政的专营范围如何划定，至今仍是有关各方辩论的焦点。
6.石油
我国油气蕴藏有限，进口需求与日俱增。保障国内储备与供给、争取海外资源，是国家能源战略的核心问题。这是对石油天然气源头实行"行政垄断"的基本根据。
全世界除美英等极少数国家，包括中东在内的绝大多数主权国家，均实行石油矿藏国有制、开发权国家专营或由国有企业垄断，开采加工经营可招标、合资。俄罗斯以石油为经济支柱，普京上台后逐步将私有化的油田收归国有。
当前，社会上对石油天然气"产业链垄断"体制颇多批评。我国石油产业上游体制与多数国家相同，油气开采与进口实行垄断是国家能源战略所需。由于上游垄断，炼油、批发、零售环节由几大国有公司占优势地位不可避免。产业下游已经适当放开，非国有成分比重增长很快。
7.民航
民航是国家基础交通运输体系的重要部分，具有商业性、基础性与高度国际化特点，战略地位重要。民航体系包括：空中交通管制、机场（起降、机队保障、旅客服务）、航线、航空运输公司、信息、结算、各类后勤服务等。航空运输要求高度的安全性和精确性。
其中，空域管制是政府责任和国家主权；机场管理是公共服务领域，经营情况取决于航班与客流量（业务量小的机场无利可图），其中的加油业务须通过机场输油管线（航油公司独占）。航线客货运输与后勤保障业务（配餐、清洁、机场商业）是可竞争领域。所以，民航系统的各环节中，垄断性和竞争性相间交替，将民航笼统称为垄断行业并不确切。
民航运输企业进入门坎高，专业性强，且需要最低限度的机队规模以摊薄固定成本。加之部分航线客流不稳定，民航运输实际上是微利行业，全球民航销售利润率在1.6%～5%之间。
1984年中国实行政企分开，空管、机场、航空运输分立，成立了六大直属民航运输公司和十几家地方航空公司。2002年进行新一轮改革，形成今天的三大直属运输公司为主的格局（国际、东方、南方）。
世界民航运输市场的基本格局是寡头竞争。我国民航目前以国有骨干企业为主导的局面，对"入世"后应对国际竞争是有利的。三大民航公司各自总资产均不超过1 000亿元，主要业务收入不到500亿元，与西方大公司相比仍然偏小。作为战略性运输企业，国家保持控制权是必要的。这是深化改革、引入多元股权的前提。
近年来若干民营公司进入航线运营，但本小利微，抗风险能力差。企业规模门坎和鼓励中小民营航空企业进入这两个目标显然不易兼顾。民航总局负有运行安全监管责任，有人把政府加强监管看做"管卡压"是片面的。
8.军工
军工（国防科技工业）是一组服务于国防的机械电子制造业部门，最终产品是处于顶端的各类武器系统，下层的分系统、零部件、材料、元器件等，在广义上都属于"军工"。军工行业准入的困难，在于需求的特殊性。所有国家国防工业的核心部分，都是在国家严密控制下的寡头垄断性企业。
系统低层的零部件、元器件、材料等研发加工环节，多数具有军民通用性，严格划分军民界限不仅不合理，而且有害。比如，特殊钢厂既可以生产舰船战车用钢，也可以生产石化、发电设备用钢。只要条件允许，应该鼓励军民互动，军工企业可以参加民用市场竞争，也应该准许民用企业参加军品订货的竞争，这样有助于军工企业提高效率，有助于军工与整体经济的资源合理配置。
民间企业参加军品研发生产，必须符合军品技术标准，企业的技术能力和设施必须具备相应的资质，产品的品质必须符合战场环境下的特殊要求。民间企业参加军品招标还必须遵守国家的保密管理法规条例，履行保密义务。这是有待完善的问题。
1.垄断行业改革成效显著，改革目标大部分已得到实现。
经过30年改革，我国各传统的垄断行业（除铁道部外）已经扭转了政企不分的局面，各部属企业已转为国有企业集团；各网络型产业均在条件允许的情况下，在可竞争领域初步引进了竞争，部分领域已形成了规范的监管机制。各非网络型产业部门通过行业分拆和准许新企业进入，竞争状态已初步形成。但是，运行机制的转变，"三公"式的竞争局面的形成，需要作持久的努力。邮政部门已经是竞争过度的问题。
上述各行业鉴于其战略地位，目前以国有大企业为主体的竞争格局是基本合理且符合我国国情的，不能因为竞争的参与者以国企占优势，就认定"垄断尚未打破"，似乎只有私企占优势或垄断地位才算改革到位。这是很大的认识误区。
2.保持国有经济的支配地位，是垄断企业深化改革的前提
以上行业均为关系国计民生的重要行业和关键领域。党的十五大和十七大报告分别指出，"对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位……要增强国有经济活力、控制力、影响力，深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督"。在这些重要行业和关键领域中引进竞争，推进投资多元化，目的是推进企业转变经营机制，打掉官商习气，增强活力，做强做大，从而增进人民福利，增强国家竞争力，而不是要国有经济退出这些领域。国有经济在垄断性行业占支配地位，是贯彻国家战略所必须，维护社会公平所必须，这是社会主义的根本性质决定的，这也是符合中央的一贯精神的。
3.思想认识的一些倾向需要澄清。
近年来关于破除垄断的讨论，存在过分偏爱私有化的倾向。有人认为垄断行业改革"遇到了阻力"，产权改革不彻底，垄断型企业仍然是"国有股一股独大"；打破垄断必须改变"产权缺位"状态，"还权于民"，等等。"还权于民"就是极少数私人垄断经济命脉，这样的见识还不如孙中山。
更偏激的意见认为，国企垄断是腐败的根源，是当前分配差距扩大的主要体制原因。垄断性国企内确实有分配差距问题，需大力纠正；但将当前社会分配的弊病都归结于"国企垄断"或"垄断腐败"，不及其余，这不是科学态度。其目的无非是要借反垄断之名，否定国有经济在"关系国民经济命脉的重要行业和关键领域"的支配地位，以便推行彻底的"私有化取向"。
从经济的角度看，私有化也不是垄断行业改革的方向。
在自然垄断领域，企业的垄断地位来自网络设施的区域唯一性，与制度无关。像电力这样的基础性工业，其效率主要取决于技术、装备与管理水平，产权并不重要。如果国企退出，得到的结果不是竞争，而是私人垄断，效率不一定提高，公共服务性质反而受损，且政府监管成本与难度增加。
在可竞争领域，上举仍由国有经济占支配地位的行业，一种是具有公共品性质，外部性强（电信、民航），竞争和公有制应该而且可以相容；另一种是国家的支柱产业或战略产业（石油、军工），面临西方高技术跨国垄断公司的强势竞争。在这一领域保持国有经济的优势地位，是国家发展与安全战略的需要。当然，国家不能一味保护这些行业，在确保国有经济的支配地位同时，更要通过引进竞争，激励企业进步。
任何主权国家，在事关国计民生的行业与关键领域，均保持政府的强势控制，或以国有经济占主导地位。某些发展中国家推行激进自由化政策，曾将国有银行、矿山、基础设施出售，结果被外资垄断而丧失经济主权，教训深刻。
关于行政垄断，在一般竞争性领域搞行政垄断，只能窒息经济活力。但政府对某些事关国计民生的领域实行强力控制不是坏事，而且十分必要。如政府管理央行和垄断货币发行，对稀缺的土地使用的管理，对战略资源的控制，对城建、电力、运输的规划，对部分基础价格的控制，等等。
4.对深化垄断行业改革的原则意见
坚持垄断行业改革方针，放宽准入，引入竞争；政企分开，有条件的企业投资多元化；对自然垄断有效监管。推进企业转变经营机制，增强活力，做强做大。
要处理好微观活力和整体效率的关系，形成兼顾竞争和规模（网络）经济效益的产业格局。对于特定的行业来说，深化改革要兼顾网络基础设施规模扩张的发展需求；要有利于发挥普遍服务功能以增进全民福利。要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域保持国有经济的支配地位。
说到底，垄断行业改革同样要贯彻邓小平同志提出的"三个有利于"原则：有利于经济发展，有利于国力增强，有利于人民生活提高。
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