摘 要：管理和防止公职人员的利益冲突是廉政建设的重要内容。经济合作和发展组织（OECD）设计了管理和防止利益冲突的伦理工程，包括指导功能模块，其要素是行为规范价值和职业发展等；管理功能模块，其要素是管理机构的协同和公共服务环境等；控制功能模块，其要素是法律框架和公众参与等。伦理工程是一个综合体系，每一个功能模块都相互支持和配合，形成管理和防止利益冲突的合力。科学借鉴OECD国家的实践经验，有利于我们进一步加强防止利益冲突工作，实现源头防腐的目的。

　　

　　关键词：利益冲突；OECD；伦理工程；公职人员

　　

　　管理和防止公职人员的利益冲突是一个国际性廉政问题。当前，国际组织和各国政府根据世界反腐败形势和廉政建设的发展需要，提出了一系列防止利益冲突的政策主张并实践之。经济合作和发展组织（OECD）的防止利益冲突政策具有代表性。OECD国家历来重视公共行政伦理建设，近年来着力推行行政伦理改革，出台了一系列研究报告，特别是《公共服务伦理：现实问题与实践》（1996）、《信任政府：OECD国家的伦理策略》（2000）、《公共服务中的利益冲突管理：OECD的指导原则与评述》（2003）等报告都专门研究利益冲突问题，并形成一个指导管理和防止利益冲突的政策体系。

 

　　OECD把“利益冲突”界定为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份（private-capacity）的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”。即，只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，他们就存在现实的利益冲突了。[1]24管理和防止公职人员的利益冲突被OECD国家认为是维护政府清廉、预防腐败的一项重要措施，防治腐败方面有一个重要的基本假定：反腐败不仅要依靠事后惩罚，而且更重要的是要依靠事前预防，事前预防胜于事后惩罚，即不造成利益冲突。

 

　　贝托克（Janos Bertok）指出，确定处理利益冲突的政策途径，是一个国家开展公共行政的政治、行政和司法背景的重要部分。OECD的政策主张不可能涵盖所有可能发生利益冲突的领域和情境，而是重点关注最可能发生利益冲突的风险领域。[2]针对廉政风险领域的特点及结合各成员国的实践成果，OECD设计了一个防止利益冲突和实现政府廉洁的“伦理工程”（ethics infrastructure）。

 

　　这个伦理工程为我们了解OECD如何设计和实施防止利益冲突政策提供了条件。这个伦理工程主要包括指导（guidance）、管理（management）、控制（control）三项功能模块。[3]78其中的指导功能模块的要素包括政治领导支持、行为规范价值和以教育培训为内容的职业发展。管理功能模块的要素包括管理机构的协同、公共服务环境、管理政策和做法。控制功能模块的要素包括法律框架、责任控制机制和公众参与。在这里，本文主要论述三个功能模块中具有代表性的政策内容。

　　

　　一、伦理工程中管理和防止利益冲突的核心原则

　　

　　OECD公共管理委员会认为伦理架构是一个综合体系，每一项功能和要素只有相互协调一致才能发挥作用。为此，公共管理委员会于1997年提出“伦理管理原则”，后于1998年经OECD理事会通过，形成《OECD关于改善行政伦理行为建议书》。“伦理管理原则”为各功能和要素之间的协同提供了指导，该公共管理委员会并据此来检验成员国的伦理架构的设计是否合理、运行是否有效。同时，该公共管理委员会建议各成员国根据本国实际来应用这些原则。

 

　　管理和防止利益冲突是行政伦理建设的重要组成部分，其具体实践有特殊要求。OECD为此提出了管理和防止利益冲突的4项核心原则。[4]这些核心原则是管理和防止利益冲突的必要指南，也是设计防止利益冲突政策的要求。核心原则内容如下：

 

　　一是服务于公共利益。要求公职人员根据有关法律和政策来决策，不能考虑个人的利益；公职人员的廉洁性不能因为宗教、职业、种族、家庭或其它的个人偏见而受到损害；公职人员应当处理或限制可能对他们的官方决策产生损害的私人利益，若不行，应当放弃参与官方决策；公职人员应当避免利用内部信息来谋取私人利益，不得利用以前的任职来谋取不正当好处，等。

 

　　二是提高透明与审慎。要求公职人员和公共组织审慎行事，他们的行为方式受到严格监督；公职人员应当及时公开有可能损害他们公开地履行职责的私人利益和关系；公职人员和公共组织在处理利益冲突过程中应当具有一致性和公开性，提高在法律范围内处理利益冲突的审慎性，等。

 

　　三是增强个人责任和表率作用。要求公职人员时刻保持廉洁，随时做出表率；应当在合适范围内安排好个人事务，防止因任职而产生利益冲突；应当以有利于公共利益的方式来处理利益冲突；公职人员和公共组织应当以有效的防止利益冲突政策来展示其表率作用，等。

 

　　四是形成不宽容利益冲突的组织文化。要求公共组织建立并实施有效的管理政策、程序和做法，以鼓励公职人员有效地管理利益冲突；应当鼓励公职人员讨论和公开利益冲突问题；营造公开讨论廉政问题的组织文化；应当提供指导和培训，以提高公职人员对公共组织的伦理规范和措施的了解，等。

 

　　从以上所倡导的处理利益冲突问题的核心原则可以看，OECD国家比较重视三个方面的伦理要求，一是政策过程包括决策和执行环节方面，要求公职人员须公正客观，政策过程须公开透明；二是在政府公共服务方面，要求处理好政府部门与私营部门之间的业务关系，处理好可能发生公私不清现象；三是在组织文化建设方面，要求政府部门营造起廉洁的组织环境，部门领导人起到模范作用，为公职人员的伦理建设提供条件。其要点在于，当公职人员面对利益冲突的时候，他们必须以公共利益为行动指南，放弃与公共利益相冲突的私人利益，不管是存在潜在的冲突还是现实的冲突。这是处理利益冲突最基本的要求。对于自己无法把握的冲突内容，他们在作出行为选择前应当求助于专门的伦理委员会或伦理官员的指导，其本人无权对自己的行为作法律解释。对此，部分OECD国家用伦理法规加以明确规定。比如加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为法》规定：本法目的之一是“尽量减少公职人员私人利益与公务之间的可能冲突并制定在发生冲突时以有利于公共利益的解决冲突的办法。”公职人员应遵守这样的原则：“如果公职人员的私人利益与该公职人员之公务与责任之间发生冲突，应以有利于公共利益之方式解决之。”

　　

　　二、伦理工程中指导功能模块的实践应用

　　

　　在现实中，OECD国家在开展行政伦理工作时，一般是先确立行政伦理的核心价值观念，在此基础上再确定具体的行为规范。即行为规范是围绕行政伦理核心价值来制定的。OECD根据各成员国的法律条文和伦理规范，归纳出8个核心价值，按它们在各成员国的普遍性程度排列，分别是正义公平、平等性、负责任、公开透明、效率性、廉洁诚实、依法办事、公正无私。

 

　　除了这8个核心价值外，OECD国家的宪法、一般法律、公务员法和公共服务法规中还倡导保守秘密、专业主义、公共利益、防止利益冲突、服从指挥、慎用国家资源、对国家忠诚及亲和人道等价值。虽然不同OECD国家对这些核心价值的强调程度存在差异，在伦理政策中的应用也不同，但它们都是成员国进行伦理立法和伦理指导的重要内容，并在实际工作中运用加以具体化和操作化，比如应用于日常公务管理、公共采购、人事任用等方面，特别是应用于管理和防止利益冲突。这些核心原则无疑为防止利益冲突政策提出了发展要求。

 

　　如何把这些核心原则内化成公职人员的自觉行动呢？“这特别需要政府帮助公职人员理解所期望的行为规范并培养起他们解决伦理困境的技能。”[3]46为此，OECD重视以培训教育为重要内容的职业发展途径。所采取的公职人员培训模式主要是两种：遵从模式（compliance model）和廉正模式（integrity model）。[5]82遵从模式的培训内容主要是公共服务的法律法规，培训目标是帮助公职人员了解伦理法规的行为要求和应用范围，培训方法包括课堂教学、小组讨论、案例分析等。廉正模式的培训内容主要是伦理价值观、伦理准则和伦理思维，培训目标是帮助公职人员培养起自我负责和伦理自主的行政人格。从理论渊源上看，遵从模式相当于学习罗尔（John A. Rohr）的“低阶”（low road）伦理，廉正模式相当于学习“高阶”（high road）伦理。[6]这两种培训模式在具体实践中是结合起来使用的，公职人员在法律法规的学习中内化其伦理原则，在伦理价值观的培养中养成依法行政的素质。

 

　　公职人员的培训方式既有强制性的也有自愿性的。比如在澳大利亚，培训一般是自愿的，但有时为了满足特定需要会采取强制性方式；在卢森堡，入职培训是强制性的，但以后的提高型培训却是自愿性的。[3]46不管是哪一种方式，OECD国家都力图保证公职人员理解和遵守防止利益冲突的法律和行为准则。

 

　　为了提高培训效果，OECD国家一方面对公职人员的培训实行制度化和法制化，比如美国国会的《政府雇员培训法》规定在职人员应当接受培训，要求政府通过培训活动来提高联邦机构公职人员的素质和工作效率。1970年颁布的《政府间人员法》详细规定了美国联邦和州一级的公务员培训的有关事宜，使培训工作扩大到州及地方一级。1974年的《雇员综合培训法》规定了对被辞退或失业的公职人员的培训工作。法国的《公务员总章程》、《公职人员地位法》和《继续教育法》规定了公职人员接受培训的权利和义务。另一方面，设有专门的培训机构和专门人员承担培训事务。比如法国的国立行政学院、巴黎综合工科大学、国际公共行政管理学院、公职部所属的地方行政学院、政府各部门所属的专门技术院校、各部门和地方政府所属的培训中心是该国进行公职人员培训的核心机构。在美国，政府伦理署承担起公职人员伦理培训的规划任务，并提供关于利益冲突法律变化的教学内容。联邦部门内的伦理设计官（Designated Agency Ethics offical）在政府伦理署的指导下负责实施伦理培训项目。[5]91在必要的情况下，OECD国家政府会与院外的伦理培训机构开展合作，由社会组织来承担培训项目。

 

　　在加强伦理培训的同时，OECD国家还加强伦理咨询工作。毕竟公职人员所面对的工作环境是复杂的，他们在日常工作中难免会遇到棘手的伦理问题。伦理咨询可以帮助公职人员正确地解决伦理问题。提供咨询服务者既可以是部门主管或监管人，也可以是专门的伦理管理机构、行业协会等组织。比如，美国政府伦理署编制了详细的《行政伦理指导手册》、《利益冲突与政府就业》及《不要做错了》等材料，就公职人员在实际工作可能遇到的伦理难题作出案例分析和解答。若仍无法解决，由专门的伦理管理官员加以解答。在加拿大，伦理咨询工作则由专门的伦理咨询专家（Ethics Counsellor）来承担，他们根据防止利益冲突法的规定，对存在争议或模糊不清的伦理问题作出解答。伦理咨询工作有力地保证了利益冲突法律和行为准则在实际应用过程中的有效性。

　　

　　三、伦理工程中管理功能模块的实践应用

　　

　　OECD国家重视伦理管理的组织建设，目前所有的OECD国家都设立一系列机构或组织用于公共服务的伦理建设和伦理管理，它们包括审计部门、议会委员会、法院、独立检察官、院外公共利益组织、专门性伦理管理机构等，具体情况可见图2。

 

　　这些不同的管理机构承担起不同的管理任务，共同参与行政伦理建设和利益冲突管理，形成了一个相对完整、相互配合的伦理管理体系。比如美国设有多个与行政伦理相关的机构，这些机构分别负责不同的伦理事务。美国行政部门、司法部门和立法部门之间形成一个协调机制，它们在分别负责本系统的伦理管理事务的同时，还积极配合其它部门开展工作。具体机构之间若产生冲突或分歧，可求助于国会或总统审查。

 

　　当然，虽然一些机构在不同OECD国家中的名称、所属地位是不同的，但它们职能却是相同的。比如，有6个OECD国家设有独立的伦理管理机构，包括美国、法国、爱尔兰、日本、墨西哥、加拿大。虽然这些伦理管理机构的名称各异，如在美国称为“政府道德署”（Office of Government Ethics），在日本称为“国家公共服务委员会”（National Public Service Board），在加拿大称为“行政伦理咨询专家局”（Office of the Ethics Counsellor），不一而足，但他们的基本职能却是相似的，都是管理和防止利益冲突的主要机构。设立这些独立的伦理管理机构是这些OECD国家在管理和防止利益冲突方面的重要特色，它们在整个伦理管理体系具有不可替代的作用。

 

　　其中最具代表性的伦理管理机构是美国的“政府伦理署”。政府伦理署是美国政府于1979年根据《政府伦理法》成立的，最初隶属于人事管理局。1989年10月，该署进行机构改革，成为一个独立机构，直接向总统、国会和政务院负责。该署内设主任办公室、总律师办公室、监督和服从办公室、教育办公室、行政管理办公室。

 

　　从总体上看，专门性伦理管理机构具有三项职能：一是顾问（advisory）职能。专门性伦理管理机构根据现行的伦理法规和准则为公职人员提供伦理问题的咨询服务，通过实地调研或工作总结为政府提供伦理发展的建议和设想等。比如，加拿大行政伦理咨询专家局会根据公职人员的申请，根据利益冲突法评估他们所面临的利益冲突风险，帮助他们合理地处理可能会与公共利益发生潜在冲突的经济利益；还以年度报告的形式向公职人员通报其遵守伦理准则的情况。

 

　　二是监督（review）职能。专门性伦理管理机构依据伦理法规、行政程序法、公共服务的伦理准则等对公职人员的公务行为、利益获取、经济往来等事项进行全方位监督，必要时还会要求司法机关和检察机关的协同介入。比如，加拿大行政伦理咨询专家局会根据工作需要，调查与公职人员甚至与总理相关的伦理控告事项，并公开调查报告，以保证公职人员处于公众的监督之下。一个实例就发生在1993年。当时有人控告时任总理存在利益冲突问题，质疑他曾帮助一家公司从政府那里获得商业贷款和补助，而他本人在与此公司相关的一个高尔夫项目中具有经济利益。于是，行政伦理咨询专家局为此展开调查，发现总理在入职之前已中止在此公司的股权，且该公司也已转让了高尔夫项目。但行政伦理咨询专家局还是要求总理处理好这部分私人利益。[7]

 

　　三是合作（partnership）职能。专门性伦理管理部门与政府外部的公共利益组织、国际组织、私营组织和公共媒体展开广泛合作，就不同领域的利益冲突问题展开讨论，听取它们对防止利益冲突政策的意见，吸收它们调研报告中的合理内容。毕竟，公职人员利益冲突的解决离不开私营领域的廉政建设，也离不开各种社会组织的智力支持。专门性伦理管理机构在多方合作之中具有重要的组织和协调作用。总之，顾问职能、监督职能与合作职能是相辅相成，共同发挥作用。

　　

　　四、伦理工程中控制功能模块的实践应用

　　

　　实现利益冲突管理的伦理化与立法化之间的融合是OECD国家的普遍做法。一般来说，利益冲突法律有两种形式，第一种是从刑法上对利益冲突作出严格规定，对违法行为将作出刑事处罚；第二种是概括性地对行政行为设立伦理法，提出防止利益冲突的要求，对违规行为作出警告、赔偿、撤职等处罚。[8]总的来说，要发挥防止利益冲突政策的作用，有必要将其纳入本国的法律框架。法律框架的作用在于把日常伦理要求立法化，赋予公职人员遵纪守法的强制性。从图3中可以看出，OECD成国员非常重视伦理立法在管理和防止利益冲突中的作用，即把管理利益冲突纳入本国的法律框架内，基本的管理原则和要求均可在行政法或公务员法中找到。绝大部分成员国通过正式立法采取防止利益冲突政策，颁布独立的利益冲突法。有些成员国甚至把管理和防止利益冲突的伦理要求写入国家宪法之中，从国家宪政角度重视这个问题。

 

　　与此同时，它们也重视把严格的法律管理与灵活的伦理指导结合起来，一半多的成员国设有详细的行为准则。行为准则也是一种立法行为，只不过这种形式重视从原则上对公职人员提出行为规范要求。在部分OECD国家，违反这些行为准则要受到严厉的处罚，不仅表现在行政处分方面，而且还会上升到刑事惩处。这样，对公职人员形成强大的心理威慑力。除此之外，它们还在政府的公告通知、行政首长命令、年度报告、咨询报告等法律文件或非法律文件中作出防止利益冲突要求。

 

　　防止利益冲突政策来源的多样性说明OECD国家既有用硬性的“基于规则的方式”（rules-based approach），也有用软性的“基于原则的方式”（principles-based approach）来设计本国的防止利益冲突政策的，前者在伦理管理中相应地构成“基于遵从的伦理管理”（compliance-based ethics management），后者相应地构成“基本廉正的伦理管理”（integrity-based ethics management）。这两种伦理管理方式是相辅相成的，不可偏废。

 

　　公职人员违反防止利益冲突政策规定将可能受到两个方面的惩处[1]75：从个人结果（personal consepuences）角度来看，主要是纪律处分和刑事处分，其中的纪律处分包括警告、罚款、撤换岗位、降薪、留岗察看及撤职等；从管理结果（management consepuences）角度来，有提醒、放弃决策参与、取消政府合同及纠正决策结果等。这两个方面的惩处手段在OECD国家的伦理管理中都得到广泛应用，并且惩处十分严厉。特别是对于未按规定进行财产申报者，澳大利亚、法国、爱尔兰、意大利、韩国等成员国都规定可以给予刑事制裁；在荷兰，未在规定时间内申报个人财产，公职人员将被视为自动放弃公职。OECD国家对违反伦理行为的法律制裁说明，强有力的惩处可以对公职人员形成心理威慑，是保证他们廉洁从政的重要措施。

 

　　在加强法制建设的同时，OECD国家十分重视外部监督力量的作用，比如社会舆论监督、公众监督、企业监督和专业团体监督等。如美国的“公仆廉政中心”和“改正政府工作协会”、韩国的“经济正义实践市民联合”、“参与联大”和“反腐败国民联大”、日本的“全国市民行政监察联络会议”等民间组织都致力于促进政府部门及其公职人员的廉政建设并积极监督政府过程中的违法乱纪行为。而外部监督离不开政府过程的公开透明化。根据OECD对“影响成员国防止利益冲突政策的主要因素是什么”问题所进行的调查，第一个因素是公共生活的透明程度，占25个成员国；第二个因素是媒体监督，占20个成员国。与此相适应，OECD国家重视信息公开在管理和防止利益冲突中的作用。当前，绝大多数OECD国家允许社会公众根据信息自由法的规定向政府提交政务公开申请，政府部门也通过发放工作指南或手册向公众介绍政务情况，通过政府网站向公众提供政务信息和相关咨询服务。信息公开法事实上成为OECD国家的公民社会监督政府政策过程的一个权利平台。

　　

　　五、结语

　　

　　OECD的“伦理工程”是一个综合体系，每一个功能模块之间都相互支持和配合，没有哪一个功能模块可以单独实现整个“伦理工程”目标。这些功能模块虽然在每一个成员国内部的具体应用存在一定差异，侧重点也不同，但实践的基本思路和做法是比较接近的，所取得的实践成果值得我们批判地借鉴。当然，这个“伦理工程”仍处在发展过程之中，会不断产生的新问题和面对新的挑战，而这恰恰说明我们有必要对OECD国家的行政伦理改革保持关注。

 

　　党的十七届四中全会明确提出“防止利益冲突”要求，适应了当前反腐倡廉建设的特定形势和任务，这在党的反腐倡廉史上还是第一次。防止利益冲突是我国更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域的重要举措。这一举措将进一步丰富我国建立健全惩治和预防腐败体系的内容，推动反腐倡廉建设向纵深发展。但从发展现状来看，我国当前防止利益冲突政策仍存在一些不容忽视的问题，比如政策法规的位阶比较低、文本的政治象征性强于政策操作性、廉政机构独立性差等。这些问题严重影响了我国防止利益冲突政策的效力。

 

　　根据OECD国家的实践经验，笔者建议，在组织层面，我国应设立一个专门负责公职人员伦理管理的机构，负责公职人员的伦理教育和指导；负责公职人员财产申报资料的管理和公开事宜，有权对违反“阳光法案”的公职人员进行处分；负责离职公职人员的后就业问题审查工作等。要吸纳公益性的社会团体直接参与政府的廉政建设，承担一部分伦理监督、伦理培训和伦理管理工作。与此同时，政府要适时制定《公务员伦理法》，明确规定违反利益冲突条款的行为后果，如降级、撤职、开除公职等。在《公务员伦理法》的前言中，应明确公共服务的伦理原则，把公共利益要求、公民权利要求和政府责任要求写入。为了监督该伦理法的实施，应设立专门的伦理委员会。另外，应加强财产公开和信息公开等方面的廉政制度建设。最后，要创新培训工具，把简单的理论说教和思想学习变成现实的伦理指导，强化公共行政的伦理精神培养；要帮助公职人员去承担责任伦理、在利益冲突中进行伦理妥协、养成行政伦理品格；要在政府部门内部推行组织文化和组织责任感，形成廉洁从政的组织氛围，特别是要提倡公职人员树立防止利益冲突的思想观念。

　　　　

　　参考文献：

 

　　[1] OECD. Managing conflict of interest in the public service: OECD guidelines and overview[R]. OECD, 2003.

 

　　[2] Janos Bertok.Putting conflict-of-interest-polices into practice: from guidelines to toolkit[C]//ADB/OECE. Controlling corruption in Asian and the Pacific. Manila, 2005：23.

 

　　[3] OECD: Trust in government: ethics measures in OECD countries[R]. OECD, 2000.

 

　　[4] OECD: Managing conflict of interest in the public service: a toolkit[M].OECD, 2005：98-100.

 

　　[5] April Hwjka-Ekins.Ethics in in-service training[M]//Handbook of Administrative ethics. New York: Marcel Dekker, Inc., 2000.

 

　　[6] John A Rohr.Ethics for bureaucrats: an essay on law and values[M]. M.Dekker, 1989：60.

 

　　[7] Howard Wilson.Principles and prevention: meeting Canadians’ expectations of ethical behaviour in public life[R]//

 

　　Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences. OECD, 2003.

 

　　[8] Sheldon S, Steinberg David T. Austern: Government, ethics and managemers: a guide to solving ethical dilemmas in the public sector[M]. Praeger Publishers, 1990：111.

　　

　　（作者简介：庄德水（1977- ），男，浙江台州人，北京大学纪委监察室助理研究员，博士，北京大学廉政建设研究中心研究人员。）