摘 要：国土资源管理部门拥有行政审批权、执法权、大额度资金的管理和支配权等，在土地使用权和矿业权审批、土地和矿业权交易市场建设、土地价格和矿业权价款评估、储量详审、地质灾害危险性评估、矿山地质环境影响评价、行政执法、重大项目资金使用等重点部门和关键环节的管理、制度建设和执行上还存在多种权利运行风险点，涉土涉矿腐败案件呈现出易发多发态势。特别是国土资源管理部门领导干部的违法违纪案件，已严重影响国土资源管理部门的社会形象，严重损害政府机关的公信力。因此，要强化国土资源系统的管理体制、监督体制和用人机制的建设，科学规范权利运行的各个环节，形成监督制约的长效机制。

　　

　　关键词：国土资源；监督制约；队伍建设；反腐倡廉

　　

　　国土资源部党组书记、部长、国家土地总督察徐绍史2010年3月31日在全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上强调：党风廉政建设是国土资源管理事业的生命线。徐绍史指出，面对当前腐败案件呈易发高发的严峻态势，要“大喝一声，猛击一掌”，让全系统警醒起来，统筹谋划，切实采取强有力措施，坚决贯彻中央对国土资源领域党风廉政建设和反腐倡廉建设的部署要求。[1]认真分析国土资源系统党风廉政建设的现状及存在的突出问题，建立切实可行的惩治和预防腐败体系，着力构建权力监督制约机制，建设一支作风优良、素质过硬、保障有力的国土资源队伍，是提高当前国土资源系统机关作风和党风廉政建设工作的迫切需要。

　　

　　一、当前国土资源系统存在的违法违纪行为的特点

　　

　　近年来，国土资源管理部门工作人员借对国土资源管理的监督机制不健全和对土地征用、出让等工作不够规范之机，利用职务之便涉嫌从中贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪的现象较为突出。从国土资源系统发生的违法违纪行为的性质分析，主要表现形式有以下十种情形：一是利用职权，收受贿赂；二是玩忽职守、失职渎职；三是无视法律，挪用公款；四是设卡设点，强行收费；五是坐收坐支，贪污公款；六是虚报冒领，贪赃枉法；七是违反政策，生育二胎；八是道德败坏，通奸嫖娼；九是寻衅滋事，打架斗殴；十是违反纪律，上班炒股。其主要特点有以下六点。

 

　　1.“一把手”岗位是案件高发岗位

 

　　随着土地供求矛盾日益突出，掌握国土资源管理大权的“一把手”是各类腐败分子的集中攻击对象。权钱交易，以权谋私，加之监督匮乏，手段简单，力度不够，极易造成“一把手”权力失控，出现贪污受贿、以权谋私现象。国土资源部原部长田凤山，受贿436万元被判处无期徒刑；河南南阳市国土资源局原局长马凤鸣，贪污、受贿、私分国有资产罪涉案金额约200万元，被判处有期徒刑18年；常熟市国土资源局原局长李金保，涉案金额近25万元，被判处有期徒刑8年。

 

　　2.单位权力部门化，部门权力个人化

 

　　涉嫌职务犯罪的人员多为手中有实权的科（股）室所负责人或业务骨干，他们熟悉有关资料、程序、环节等，具有一定的建议权、审核权和决定权。他们在办理各项业务过程中，滥用职权，利用职务之便贪污受贿或者谋取其他不正当利益。今年1至4月，江西国土资源厅原副厅长李江华、许建斌因受贿分别被判处无期和15年，另一落马副厅长陈爱民尚未判决。随后江西国土系统掀起反腐风暴，一年来已经有13名县处级以上官员落马。

 

　　3.违法违纪案件多发于关键重要岗位

 

　　随着土地供需矛盾日趋突出，市场竞争激烈，一些掌握审报、管理、处罚、重点工程建设项目等权力的重要岗位（如建设用地项目审报、土地确权发证和采矿证办理、土地整理工程项目承包、土地违法查处等岗位），直接关系土地的用途和受益，对相关利益方具有举足轻重的作用，处于这些岗位上的工作人员极易成为不良分子拉拢腐蚀的对象，是违法违纪案件的多发区。

 

　　4.财务制度不健全，落实不到位

 

　　挪用公款，虚报冒领，坐收坐支等现象较为严重。在涉及财务案件中，违法违纪分子作案手段隐蔽多样。例如伪造单据、虚报冒领、侵吞公款、制假造假、虚报冒领等。

 

　　5.违法违纪人员年龄趋于中年化

 

　　这部分人大多数有丰富的工作经验和社会阅历，有广泛的社会关系网，社会交往较为复杂，正处于家庭生活、经济负担相对较重的年龄段。社会上的各种不良分子时刻盯着他们手中的权力，在金钱利益的诱惑之下，一旦迷失，就会被拉下水。

 

　　6.社会危害性大，影响恶劣

 

　　土地是国家的生命线。国土资源系统工作人员的腐败直接导致土地审批的不规范，执法不到位，造成乱占用土地现象蔓延和国土资源、国有资产流失。不仅如此，个别工作人员欺下瞒上，利用职务之便，私自提高收费标准，甚至乱设名目收费，私设小金库，侵害群众利益。这些违纪违法行为损害了党和政府的威望，败坏了国土资源部门的社会形象。

　　

　　二、国土资源系统权力运行廉政风险源点及分析

　　

　　1.排查出的32个权力运行廉政风险源点

 

　　结合国土资源管理整体形势，笔者对土地和矿产资源领域易发生权力运行风险点现象的情形进行了认真研究分析，共排查出32个权力运行风险点。

 

　　（1）在土地审批环节中，容易产生的7个权力运行风险点。一是用地审批环节较多，部分用地单位和个人苦于“门路”不熟、程序不清，往往借助懂“门路”的人员跑手续。少数国土系统内部工作人员，利用职务上的便利，为其谋取利益，导致产生权力运行风险点。二是土地作为经济发展的宏观调控手段，用地计划指标的稀缺，导致在计划指标分配上，出现权力与用地指标的交易，产生权力运行风险点。三是土地利用总体规划在一定范围内可适当调整，一些用地单位则以正常或非正常手段，通过政府以发展经济为名将土地调整到其期望利用状态，其中也给一些不法分子以可乘之机，产生权力运行风险点。四是在土地审批过程中，只注重审查程序合法，不注重审查实体合法，或部门间串通一气，暗箱操作，从中捞取不义之财，产生权力运行风险点。五是在土地使用性质改变上，受利益驱动擅自改变土地利用性质，或改变用地性质需补交地价款而不补交，其中不乏权力运行风险点现象的发生。六是未达到法律规定和合同约定投资开发条件，擅自批准转让国有土地使用权，从而产生权力运行风险点。七是以处理历史遗留问题为名，用过期政策、过时规定处理现实用地问题，产生权力运行风险点。

 

　　（2）在土地出让环节中，容易产生的7个权力运行风险点。一是设定出让条件进行伪出让。国土系统内部工作人员与政府相关人员在土地出让过程中，按用地单位的要求设定出让条件，进行假出让，产生权力运行的风险点。二是设定出让条件进行零地价出让。或将拆迁成本打入土地出让金、或将征地成本打入出让金，以土地零地价挂牌出让。其结果将可能会导致拿到土地的单位克扣被征地、被拆迁群众的利益。拿到土地的单位就有一定的资金用来进行贿赂行为，导致产生权力运行的风险点。三是土地出让金空转或“免”、“缓”缴土地出让金，为个别操作此事的政府官员和国土资源系统内部工作人员造成权力运行的风险点。四是突破政策、法规规定，对经营性项目用地实行协议出让或划拔供地，导致权力运行风险点产生。五是用地单位不按合同约定的期限缴纳土地出让金，管理单位听之任之，不履行追缴义务，造成国有资产流失；或者造成群众因购买开发商建设的房屋而不能分割发放土地证后果，其中对涉及到的人员也可能造成权力运行风险点的产生。六是不按规定公布国有土地使用权出让计划，不按法定要求在指定媒体上公布土地出让信息，未按法定要求期限进行公示，降低透明度，进行暗箱操作，将土地使用权出让给关系单位，产生权力运行风险点。七是确定国有土地使用权底价不经过集体研究确定，或将出让底价泄露给相关单位和个人，导致产生权力运行风险点。

 

　　（3）土地整理环节中，容易产生的6个权力运行风险点。一是收取土地开垦费行为不规范，有的政府要求对重点工程开垦费缓缴或免缴，有的随意占用开垦费，导致产生权力运行风险点。二是开发复垦整理招投标工作不规范，程序不合法，导致产生权力运行风险点。三是开发整理复垦资金拨付使用不规范，在工程款多少和拨付时间上存在随意性较大的问题，也容易产生权力运行风险点。四是不按规定支出使用经费，超范围使用；或不按合同约定支付工程款；或以假合同虚报工程量，骗取工程款，产生权力运行风险点。五是开发复垦整理帐目管理上没有统一规范要求，有的从中浑水摸鱼，产生权力运行风险点。六是对一些工程量较小的开发复垦整理工程项目，以工程量小为由，不采取公开招投标方式，而是随意确定工程施工队伍，从而产生权力运行风险点。

 

　　（4）征地补偿环节中，容易产生的2个权力运行风险点。一是在征地补偿过程中，故意混淆被征地主体，造成征地补偿层层被截留，甚至有基层工作人员截留补偿费，造成权力运行风险点产生。二是在征地补偿过程中，对补偿费的发放监督不力，造成权力运行风险点产生。

 

　　（5）土地执法环节中，容易产生的5个权力运行风险点。一是以罚代批，迫于国家土地政策的日益严谨和地方经济发展的用地需要，一些地方以对违法用地查处，来代替用地审批，相关权力运行风险点应运而生。二是返还罚款，一些地方对违法用地处罚后，以奖励招商引资等各类名目变相返还，产生权力运行风险点。三是在测量违法用地面积上，少数国土系统内部工作人员私自拉队伍测量，随意减少违法用地面积，与违法用地单位勾结，从中索取好处费，产生权力运行风险点。四是少数基层工作人员与违法用地单位勾结，以临时用地等手段隐瞒违法用地事实，并随意收取管理费，产生权力运行风险点。五是在违法用地处罚标的上随意性较大，没有细化处罚情形，一些不法分子从中捞取好处，造成权力运行风险点发生。

 

　　（6）采矿权审批环节中，容易产生的4个权力运行风险点。一是在矿产资源使用费收取上，不按规定标准收取，有的只出具管理费票据，管理上不规范，也会导致产生权力运行风险点。二是对于少数无证开采的，有些基层工作人员也按管理费标准收取相关费用，收费不规范，也将会产生权力运行风险点。三是在采矿权招投标过程中，由于历史原因，没有形成有形市场，少数工作人员在与矿主接触中，不能严格落实廉政规定，出现权力运行风险点。四是在采矿权价款支付上，存在着不及时返还的现象和不按规定返还的现象，导致权力运行风险点发生。

 

　　（7）矿产资源综合整治环节中，容易滋生权力运行风险点。实施单位与监理单位串通降低标准，国土资源管理工作人员听之任之，产生权力运行风险点。

 

　　2.产生权力运行风险点的原因分析

 

　　国土资源管理领域发生权力运行风险点的原因是多方面的，既有资源稀缺的客观原因，也有管理体制机制方面的原因及工作人员的主观原因，主要有以下五个方面：

 

　　（1）个别人思想不够端正。表现在忽视政治学习，放松世界观的改造，法制观念淡薄，责任意识差；受社会不良风气影响，认为不捞白不捞，对某件事情擅自处理，玩忽职守；思想观念转变不到位，仍习惯于停留在旧的体制和思维上，办事效率低下，不给好处不办事，给了好处乱办事的现象时有发生；宗旨意识淡薄，价值取向错位，把市场经济等价有偿规则引入公务活动，追求回报，“一切向钱看”、“有权不用，过期作废”成为处事信条；存在趋利心理和侥幸心理，认为我为他人服务了，服务对象给我搞点报酬无可厚非，一举多利，天经地义。

 

　　（2）管理体制不够完善。目前，国土资源体制改革基本完成，编制问题也明确到位，但系统内部管理机制、监督机制不很健全。国土系统垂直管理后，一些关系没有完全理顺，缺乏行之有效的监管手段。对国土资源管理的职能，在政府与部门之间没有区分清晰，出现了地方党委政府管不着或不想管，上级部门想管离得远的局面。少数地方政府官员受不正确政绩观的影响，过多干预国土资源管理，政令畅通与法令畅通存在一定的矛盾。

 

　　（3）监督机制不够到位。个别干部对待监督，在思想认识上有偏差，存有消极抵触情绪，认为上级监督是“不信任”、群众监督是“找茬子”，“同级监督是不团结”，在个别重要环节和部位出现“上级监督不到，同级监督不力，群众监督不了”的局面。由于自由裁量权一定程度的存在，致使个人或少数人说了算。监督形式单一，措施单调，主动监督、下访监督不够，监督监察工作不规范。一旦出现问题，手忙脚乱。

 

　　（4）用人机制不够健全，工作岗位缺乏流动性。某些重要岗位长期由同一人任职，有些工作从开始准备到最后验收都是相对固定的一批人，这一人事管理上的弊端导致某些违法犯罪活动不能及时发现。有些基层所长长期不流动，在一个岗位上一干几年，甚至十几年，极易造成各种问题的发生。

 

　　（5）土地资源的稀缺性，导致土地使用者千方百计获取开发使用权利，甚至利用不正当的手段加以获取。市场机制不够健全，市场化程度不高，以计划经济手段干预市场运作的现象依然存在。

　　三、建立健全权力结构和运行机制，构建国土系统惩治和预防腐败体系

　　

　　胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全体会议上讲到“要把推动贯彻落实科学发展观作为党风廉政建设的重要内容”[2]。党的十七大报告指出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[3]。推行权力运行内控机制建设是贯彻科学发展，从源头上构建预防腐败体系的一项重要举措。中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中进一步明确要求“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节”[4]。

 

　　权力是一柄双刃剑，只有权力的设定结构合理、配置科学、程序严密、制约有效，才能造福百姓。决策权、执行权、监督权的适度分解，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，健全结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的权力运行内控机制，着重理顺权力运行机制，科学集权与分权，规范权力运行的各个环节。

 

　　1.规范决策权行使

 

　　一是分层决策，各负其责。一般而言，重要的决策产生的影响大、产生的效果也大，因此，重大事项的决策权应当由局党组、局常务会来决策。如重大资金使用、人事调整、重大工程建设招投标等应由局高层领导集体研究决策；一般性的业务办理决策权，应按照“集体领导，分工负责”的要求，由各分管领导决策，以此分配权力，形成以权制权的良好局面，以利于工作层次的分解和权力的相互协调与制约，缓解“一把手”行使权力的压力。二是适度分离，形成制约。国土资源系统业务办理程序繁杂，层次多，环节多，应当根据实际情况适当分离决策权、执行权、监督权，由分管局长决策、由分管部门执行、由专门机构监督，形成良好的制约关系。三是统一办理，提高效能。决策权、执行权、监督权分离，有时会阻碍工作效能的提高，因此，必须采取有效手段，控制权力的运行。对某一事务的办理应召集负责决策、执行、监督权行使的负责人进行集中承办，同步推进，实现决策权与执行权同步，执行权与监督权同步，减少环节，提高效能。四是结合实际，科学理权。要围绕国土资源管理的“五级六权”（即“一把手”、班子成员、中层处室、基层所、各级涉及人财物的重要岗位五个层级，以及人事权、财务权、执法权、审批权、决策权和监督权等六种权力），理顺工作关系。如供地方式的选择、人事管理权、财务管理权，需要集中在较高管理层；而有的职能领域则需要更大的分权，如土地登记发证、违法用地调查等。

 

　　2.规范监督权行使

 

　　要充分发挥国土资源监察职能部门的作用，凡土地市场运作、干部调整、招录人员、重大财务开支、大宗物品采购、工程招投标等，纪检监察室提前介入，全程参与跟踪监督。纪检监察室全程参与局业务集体会商，并从纪检监察的角度提出建设性的意见。坚持按照法定程序办理，杜绝不依法办事的现象发生。在业务监督上,运用电子政务实现网上办理，规范权力运行,进一步规范自由裁量权。拓展监督渠道，构建监督平台,征询社会各界人士的监督意见。对重点项目、重要业务加强用地服务，先期介入，及时跟踪服务到位。加强横向联系，借助监督力量,联合纪委、检察院等对国土资源权力运行进行有效监督。

 

　　3.规范执行权的行使

 

　　要进一步明确所属各单位的工作职责，制定工作规则和工作流程。同时，随着机构改革的不断深入，要对各单位职能不断充实完善。要实行供地方式确定、签订土地出让合同与土地市场交易、土地使用权招、拍、挂等具体操作分离；行政处罚与行使土地违法调查权分离；受理现场测绘地籍确权与登记发证分离；办公用品、物资采购保管与结算分离，有效规范执行权的行使。

 

　　4.加强权力运行的协调

 

　　一是加强权力运行的内部协调，加强决策权与执行权、监督权的协调，对权力运行从决策到执行，甚至于监督都在制度的规范下顺利实现，保证权力运行流畅、规范，提升工作效率，服务社会，方便群众。二是加强权力运行反馈机制的协调。及时纠正权力运行出现的不规范、不流畅的问题，保证权力运行的正常进行。三是加强与多部门沟通，部门之间权力运行既相互制约又相互协调，是权力运行的必要条件。加强与其他部门之间权力运行的协调，一方面从外部制约国土资源系统权力运行，另一方面，也可以加快权力运行的协调，甚至可通过政府的协调，对权力运行机制进行规范，保证权力运行外部规范流畅。

　　

　　四、结语

　　

　　古代哲学家庄子所述鲲鹏展翅，扶摇而上九万里。如此大观，力从何来？“风斯在下矣”。这就清楚地告诉我们，一项事业要取得长足的发展，说到底必须营造一种风清气正的氛围。对备受社会关注的国土资源事业而言，需要坚持不懈地推进党风廉政建设和反腐倡廉建设，以实际行动铸造优良的党风、政风，进而提升国土资源管理工作的权威性和公信力。加强国土资源系统反腐倡廉建设既是一项政治任务，又是国土资源事业发展的生命线，必须旗帜鲜明、态度坚决，不能有丝毫懈怠。当前，我国正经历着经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，社会矛盾凸显，环境十分复杂。作为管理土地、矿产资源的政府部门，国土资源部门位高权重，各种诱惑很大、很多，被社会认作是高危岗位。另一方面，国土资源管理在体制、机制方面还存在诸多问题，需要进一步改革、完善。这决定了国土资源系统党风廉政建设的艰巨性、复杂性、长期性。实践证明，无论推进审批制度改革，还是加快转变管理职能、推进资源配置方式转变，都离不开党风廉政建设的保驾护航。国土资源管理改革延伸到哪里，党风廉政工作的着力点就应该跟进到哪里。国土资源管理权力监管的薄弱环节，就是党风廉政建设的重要区域。因此，必须充分认识到党风廉政建设和反腐败工作在国土资源事业发展中的特殊地位和作用，本着对国土资源事业高度负责的精神，以高度的政治责任感和使命感，以永不放松、永不懈怠的精神状态，进一步强有力地推进国土资源系统党风廉政建设和反腐败工作。

　　

　　参考文献：

　　

　　[1] 徐绍史.徐绍史在2010年全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上的讲话[ED/OL].[2010-04-02].http://www.gov.cn/gzdt/2010-04/02/content_1571828.htm.

 

　　[2] 胡锦涛.胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全体会议上的讲话[EB/OL].[2010-01-12].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-01/12/content_12795867.htm.

 

　　[3] 胡锦涛.胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2007-10-24].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm.

 

　　[4] 中共中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》[EB/OL].[2008-06-22].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/22/content_8417974.htm.

　　

　　（作者简介：包卫兵（1971- ），男，江苏淮安人，江苏省淮安市国土资源局工程师。）