摘要：领导干部“身边人”是一个特殊的社会群体，与领导干部有着特殊密切的联系，既是反腐倡廉的重要环节，也是反腐倡廉的薄弱环节。充分认识监督这个群体的必要性和紧迫性，把握其中的规律，研究监督治理对策，从而为廉政建设创造更好的环境，是摆在我们面前的重要课题。

　　

　　关键词：领导干部 “身边人” 监督

　　

　　云南省原省长李嘉廷的儿子李勃，因为有身为省长的老爸撑腰，在云南商界呼风唤雨，银行就像自家开的一样，哪个行业最赚钱，就会携巨额银行贷款杀向哪个行业。

 

　　沈阳市原市委书记慕绥新的女儿、女婿，借父亲的权力，大量包揽工程以及一些企业的广告业务，从中获取巨额收入，几乎垄断了沈阳建筑业和广告业。

 

　　瑞安市原市委副书记、市长陈启富的妻子沈某，利用丈夫的职务之便，为他人谋取利益，与陈启富“妇唱夫随”共同受贿人民币16万多元、美金6000元。

 

　　河北省原省委书记程维高的秘书李真，收受贿赂、非法占有公私财物、收受贵重物品共计人民币1051多万元，被判处死刑，剥夺政治权利终身。

 

　　深圳市原人大常委会副主任王炬的秘书，受贿港币109万元、人民币50万元，被判处有期徒刑8年。

 

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　　领导干部的配偶、子女、秘书、司机等“身边人”在近几年的反腐斗争中逐渐暴露出来。许多领导走向贪污腐败之路，往往离不开“身边人”的影子。有的是因为“身边人”违法犯罪被揭发而牵出幕后贪腐大鳄，领导与其“身边人”狼狈为奸；有的则是领导没有管住“身边人”，并与其一步步走向罪恶。领导干部的“身边人”是滋生腐败的薄弱环节，因此，如何加强对领导干部“身边人”的监督，从治理“身边人”的腐败入手净化领导干部的生活工作环境，成为预防和惩治腐败的重要环节，也是我们研究预防和惩治腐败的重要课题。

 

　　领导干部的“身边人”，其范围包括哪些人有不同的观点。绝大多数学者将配偶、子女、秘书三大类列为“身边人”的基本构成，也有学者在认可上述三类的同时，还将司机、情妇、副职助手、父母和关系密切的亲朋列入该范围。无论“身边人”入围哪些人，笔者本文所讨论的领导干部“身边人”，是指那些和领导干部有配偶、姻亲、血亲等亲属关系，或者由于工作而形成密切的接触机会，可能对领导干部的生活、工作和心理产生影响，近而可以分享领导干部权力的人。

 

　　这些“身边人”通常具有特殊的“身份”、有利的“地位”和不可估量的影响力。他们往往成为领导干部腐败的重要诱因，往往决定着领导干部生活工作环境的纯洁性。因此，加强对领导干部“身边人”的监督，净化领导干部的工作生活环境，对预防和惩治腐败具有不可忽视的重大现实意义。

　　

　　一、领导干部依然是监督其“身边人”的最佳主体

　　

　　俗话说，近朱者赤，近墨者黑。“身边人”长年在领导干部身边工作，耳濡目染领导干部的一言一行、一举一动。领导干部处处以身作则、率先垂范，模范地遵守党纪国法、勤政廉政，“身边人”就能恪尽职守、乐于奉献、淡泊名利。而领导干部自身不正，就极易滋长“身边人”的权欲观念，打着领导的招牌谋取私利。无论是领导的配偶、子女等亲属，还是秘书、司机等工作人员，作为“身边人”与领导接触最多、距离最近，且以领导为核心分布。领导相对于亲属而言是一家之长，相对于下属而言是单位之长，对其“身边人”监管具有天然的便利性。

 

　　首先，领导应当以身作则，树立廉洁自律的榜样。“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”领导干部讲廉耻正义，才能感召、感化“身边人”，实现最有效的教育和监督。其次，领导应当对子女加强教育，旨在增强子女的责任意识、独立意识、自理意识，树立子女的独立人格、平常心态，建立正确的人生观和世界观，戒除贪念、享乐、奢华、虚浮、飞扬跋扈等不正常思想。其三，领导对待配偶不能只讲感情不讲原则，应当在充分尊重配偶独立人格的基础上，树立家庭廉洁氛围。其四，对于其他亲属成员，应当在互相尊重的基础上摆正位置，建立纯洁的亲情关系，让家庭的所有成员能长久地拥有平和的心态、健康的身体、融洽的家庭关系、较高的生活质量。其五，对于秘书、司机等下属工作人员，领导干部既要尊重下属的劳动和人格，又要及时指出缺点和错误，充分发扬民主，做到“放手但不放任，随和但不随便”。

 

　　简言之，领导干部对其“身边人”的监管，根本方法在于划清工作与生活、领导与亲属的界限，及时实施角色转变，在不同的角色与岗位上全面履行自己的职责，不懈怠、不马虎。例如原湖南省委副书记郑培民，重亲情、爱家人，但在亲情和公义的天平上没有半点失衡，被人形容为“两袖清风、一腔柔情”。在省委大院，郑培民一家是出了名的和睦家庭。只要有时间，郑培民就会同妻子“手拉手，户外走，说说话，散散心，情切切，意绵绵”。尽管很爱妻子，郑培民却决不用手中的职权来表达这份感情。从20世纪80年代起，郑培民先后担任市委书记、州委书记、副省长、省委副书记，可谓位高权重。而几十年来，他的妻子一直是新华书店的一个普通职工。即使妻子上下班需步行四十多分钟，郑培民也从来没有用公车接送过妻子。

 

　　领导是监督“身边人”的最佳主体，应当将领导对其“身边人”的监管制度化，确立领导应当承担的管理之责，加大领导的监管责任。应当建立健全领导干部问责制，确立领导对其“身边人”的监管为工作职责之一。对身边工作人员包庇纵容、放任不管、造成严重后果的，要追究领导干部自身的责任。在年度考核或述职报告中，领导干部应当就是否监管以及监管效果，公开向有关部门报告。还可引入领导引咎辞职制度和连带责任制度。如果监管失职，应当追究领导的管理责任并引咎辞职；构成违法犯罪的，视为领导放纵、包庇或者共同犯罪。例如河北省委下发的《河北省党政领导干部引咎辞职实施办法（试行）》中明确规定：“领导干部对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的，要承担责任，并依程序引咎辞职。”

　　

　　二、正确对待领导干部“身边人”身份的特殊性

　　

　　领导干部“身边人”的身份具有一定的特殊性，这种特殊性往往成为滋生腐败的缘由，产生极大的负面影响。尽可能消除“身边人”身份特殊性的负面影响，不仅应当从其身份来源于领导的角度出发，而且还要立足于其作为社会成员的角度，让社会力量参与进来。因为领导“身边人”作为具有独立人格的人在本质上还是要参与社会分工和社会生产的。

 

　　首先，学校应加强对领导未成年人子女的教育，树立自强、自信、自尊、自爱的观念，建立平等、友爱的同学关系，不搞特殊。严令禁止领导子女在上学、择校、升学、考试中的不公平现象。其次，应在社会上加强民主法制宣传，澄清思想，建立平等、自信、民主、自由的人格意识，倡导现代文明的人际关系，构建和谐、友爱、纯洁的亲友关系。同时应大力宣传自主创业、艰苦奋斗的先进典型，破除权力寻租的神话，从思想上破除那些通过领导“身边人”走后门、拉关系、找人事、搞特权等不良企图。其三，大力构建服务型政府，增强政府的服务意识和责任意识，弱化政府的管理权力。现代服务型政府中的领导干部及其“身边人”，不过是服务的主体，这既可以破除对领导绝对权力的迷信，又可以消除对“身边人”身份特殊性的误解。其四，社会各界尤其是新闻媒体，应加大舆论监督，让领导“身边人”生活在阳光下，和领导一起接受社会的监督。各党政职能部门更应切实履行职责，严格依法办事，对领导“身边人”和普通群众一视同仁。

 

　　领导干部“身边人”身份的特殊性是现实存在的，我们一方面要从多角度消除其负面影响，另一方面还要利用特殊性发挥其积极作用。各级部门开展的“枕边运动”就是很好的例证，“身边人”在反腐败运动中可以发挥“亲情监督”作用。2004年7月，中共永康市委组织部下发文件，在全市聘请15个党政一把手的妻子担任“两圈”（生活圈和社交圈）信息监督员，检查和监督丈夫在8小时之外的生活，并随时向组织部门反映情况。2004年10月，温州市纪委、组织部和妇联联合举办培训班，对温州市116名县处级一把手的配偶进行封闭式培训，学习如何吹好“枕边风”，把好廉政关，当好“家庭纪委书记”。虽然社会上对“枕边运动”存在不同看法，但反腐倡廉中必须正确认识和利用领导干部“身边人”身份的特殊性，这一点是毋庸置疑的。

 

　　明确提出针对领导干部“身边人”的廉政要求，督促其正确对待自己的“特殊”身份也是十分必要的。如三江侗族自治县地税局党组织在全县地税系统家属廉政座谈会上，明确要求干部家属做到“廉政五要”：一要学习并执行中央及上级有关的廉政规定；二要把好自家门，反腐倡廉防线从家门口筑起，防止腐败入侵；三要吹好“枕边风”，常向配偶吹“廉政风”，督促配偶勤政为民，廉洁从政；四要不干预政务，自觉做到工作上的事不打听、不过问、不推荐、不说情；五要不滥用特权，自觉做到不利用配偶的职务或工作之便为自己办私事，不做有碍公务和徇私枉法的事，不收受礼品礼金等。

 

　　总之，正确对待领导干部“身边人”这一特殊身份对于预防腐败至关重要。消除这个特殊性的负面影响，是监督领导“身边人”的关键之所在；利用这个特殊性，则是通过监督“身边人”来监督领导的路径之一。

　　

　　三、从制度上保障对领导干部“身边人”的有效监督

　　

　　江泽民同志指出：“我们的党员和干部，不论职位高低，无论从事何种工作，在我们党内，决不允许存在超越于党组织和党的纪律之上、不接受监督的特殊人物。”这同样适用于领导的“身边人”。要对领导干部“身边人”进行有效监督，需要建立健全一系列相关制度。

 

　　针对秘书、司机等“身边人”，首先，要建立健全选人用人制度。组织部门选好、配好领导干部的秘书、司机等“身边人”，是防止腐败的重要环节。调配领导干部身边工作人员要严格按照有关制度和规定的条件，对照“忠诚坚定，经得起政治考验；甘于奉献，耐得住艰苦磨练；廉洁自律，抗得住各种诱惑；业务精湛，担得起服务重任”的要求，经组织人事部门考察、审查后使用，防止选“关系人”或只听某些领导的个人意见选人用人。其次，要建立健全岗位轮换制度。建立并实行领导干部“身边人”定期轮换制度，以解决“身边人”的专职化、固定化，使两者之间的“距离过近”，容易形成利益共同体的问题。秘书、驾驶员在每位领导身边工作一般不超过3年，时间较长的，应进行岗位交流。领导干部调动，身边工作人员一般不得“随着走”，应由新单位调整安排。再次，要建立健全日常工作制度。量身定做适合领导干部身边工作人员实际的学习、保密、会议汇报、经费审核使用、车辆管理等相关工作制度。最后，还要建立健全考核奖惩制度。对“身边人”实行考核和奖惩制度及定期谈话制度，每月一讲评、每半年一小结，年终对照各项管理规定，按照“德、能、勤、绩、廉”的考核标准，采取个人自评、同事互评、领导点评、组织确认的方式进行考核。必要时，考核人员可向领导分管的下属单位进行无记名问卷测评，并及时向领导干部和工作人员反馈考核结果。对表现好的予以表扬、奖励、晋级，对表现不好的要给予批评、教育，不适合的要及时调整工作岗位。并可建立领导干部“身边人”登记制，登记内容包括其家庭成员、工作时间、担任职务、岗位变动等，并定期调查且在工作变动时进行审计。

 

　　针对配偶、子女等“身边人”，首先，是建立领导近亲属成员登记和公示制，登记的内容包括上学、升学、工作、调动、出入境、婚姻等情况，从业情况等则予以公示。登记的目的在于监控领导“身边人”，一旦发现有不正常情况就及时调查，防范腐败和犯罪行为；公示的目的在于监督领导“身边人”在择业、升迁、考核等方面严格依据法律法规，不搞特殊，不搞暗箱操作。其次，是完善领导财产申报制，进行定期审计和离任审计，且在领导离任后五年或退休后十年内均应定期审计。还可建立领导近亲属成员财产申报制，并依照领导标准定期审计。再次，是建立真实申报责任制。如果发现未及时申报或漏报、瞒报、虚报等弄虚作假现象，不仅要追究申报者责任，还应当追究领导责任，以期通过规范化制度，达到监督和预防的目的。

 

　　可喜的是，我国各级相关部门越来越重视对领导干部“身边人”监督的制度建设，正在不断建立健全规范化监督机制。近年来，中纪委三令五申，在规范领导干部配偶、子女从业行为方面先后出台了一系列规定，如：省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动的规定和解释；中共中央纪委办公厅关于落实省（部）、地（厅）级领导干部配偶、子女从业规定的通知等等。各地根据中央的规定，又制定了许多规定细则。如有的单位规定严禁领导干部所在单位把本单位、本部门、本系统的公务接待等有偿服务活动交给其配偶、子女及其配偶和亲属经营的企业承办；严禁领导干部利用职务和权力影响，为配偶、子女及亲属经商办企业提供优惠或便利。

 

　　新疆阿勒泰和浙江慈溪试点试验官员财产公示制度，进行了有益的探索。2009年3月7日，全国人大代表、中纪委副书记何勇表示，中纪委正在想办法制定官员财产公示的有关条例或者规定。在该制度的设计和执行中，都要打破自我封闭循环，导入群众的智慧和力量，避免走过场。在财产公示的问题上，要确立自上而下或上下联动的原则。

 

　　十一届全国人大常委会第七次会议表决通过的刑法修正案（七），扩大了受贿罪的适用范围，国家工作人员的“身边人”也可构成受贿罪的主体。根据修正案的规定，国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人，通过该国家工作人员职务上的行为，或者利用该国家工作人员职权或者地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财务或者收受请托人财物，数额较大或者有其他较重情节的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处七年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人，利用该离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件实施前款行为的，依照前款的规定定罪处罚。

　　

　　四、加大对领导干部“身边人”违法乱纪行为的查处力度

　　

　　领导干部“身边人”是领导干部廉洁自律的一道重要“防线”。不少人想“勾兑”领导，首先想的是如何“勾兑”领导的“身边人”，他们受到的诱惑和考验也比一般人要多。如果把好了这道关，守住了这道防线，就会减少这些人对领导干部的干扰，让领导干部把更多的精力放在工作上；如果这道防线失守，不仅会使领导干部忙于应酬，分散抓工作的精力，甚至可能造成很严重的后果。要通过加大案件查办力度，给谋取非法利益的领导干部“身边人”以沉重的打击，增加其谋取非法利益的政治和经济成本。一方面，对谋取非法利益的领导干部“身边人”，都要坚持做到“执法必严，违法必究”，克服执法中的“软骨病”，杜绝以言代法、以权代法、以罚代刑、以“纪”代刑的行为，以保持对领导干部“身边人”谋取非法利益行为的高压态势。另一方面，对领导干部放任、纵容“身边人”利用其职权和职务影响从事腐败活动的，要按照党风廉政建设责任制的规定责令其辞去现任职务或由组织上予以免职，并按照规定给予纪律处分，迫使领导干部切实担负起管好“身边人”的责任。

 

　　近年来查处的沈阳市原市长慕绥新及其长女慕洋案，河北省原市委书记程维高及其儿子程慕阳、秘书李真案，云南原省长李嘉廷及其儿子李勃案，上海市原市委书记陈良宇案，北京原市委书记陈希同案等等，均有“身边人”的参与。在这些案件中，领导干部及其“身边人”都受到了相应的处罚。国家对领导干部及其“身边人”违纪违法行为，一律严厉查处并依法处治，表明了我国反腐败的决心的能力。在反腐败斗争中，我们已经认识到领导干部“身边人”这一群体的特殊性和重要性，并依法加大对领导干部“身边人”违法乱纪行为的查处力度。

 

　　综合上述，对领导干部的反腐倡廉，路径和方法有很多，其中重要的路径之一，就是要高度重视对其“身边人”的监督。对领导干部“身边人”的特殊性要有充分的认识，认真分析对这个人群实施监督的困难性，实施多角度、全方位的监督措施，从而预防职务犯罪，推进反腐倡廉工程。

　　

　　[参考文献]

　　

　　[1].李成言主编，《廉政工程：制度、政策与技术》，北京大学出版社2006年版。

 

　　[2].刘南中主编，《管好“身边人”》，北京，人民出版社2006年版。

 

　　[3].宋小武著，《权力凭什么》，中国三峡出版社2007年版。

 

　　[4].夏赞忠主编：《中国廉政法律制度研究》，中国方正出版社2007年版。

 

　　[5].李文生著，《腐败防治论》，中国检察出版社2004年版。

　　

　　（作者系王薇，法学博士，中共东莞市委党校；孙玮，法学教授，中共东莞市委党校）