□ 关信平

　　

　　[摘要]

　　

　　在经历了30年的改革开放后，我国的经济发展进入了新的时期，社会政策也面临新的挑战和发展条件。在新时期中，面对新的社会条件，要求我国社会政策有新的目标定位和发展方向，新的制度建构和运行机制，以及新的管理思路。为此，本文在分析新时期我国社会政策新的社会背景的基础上，从理论上分析了我国新时期社会政策的政府责任及社会参与、社会政策的价值基础、社会政策的制度建构、社会政策的运行机制、以及社会政策的法制化和管理体制建构等方面的问题；提出了新时期我国社会政策的“新福利国家”理论要点，讨论了社会公平价值基础的意义，提出并分析了建立经济发展方式转型条件下社会保护与经济发展的双赢模式，并提出了我国社会政策制度建构的一些基本原则，包括责任政府、市场经济和计划社会的制度基础，公共服务均等化和适度普惠型社会政策的意义和实现途径，福利机制与市场机制在社会政策中的作用，以及社会政策法制化和管理体制建构的思路等。

　　

　　[关键词]：社会政策、新时期、“新福利国家”、经济发展方式转型

　　

　　关信平：南开大学社会工作与社会政策系教授

　　

　　Theoretic analysis of China’s social policy development in the new stage

 

　　Xinping Guan

 

　　After the 30-year Reform and Open-up, China’s economic development has entered into a new stage, and the social policy has also met with some new challenges and new conditions. In the new stage, facing the new social conditions, China’s social policy should have new goals, new direction, new institutional arrangements, new mechanism, and new administrative system. For these, this paper, based on the analysis of the new social-economic backgrounds, aims to analyze a series of key theoretic issues in China’s social policy development in the new stage, such as governments’ accountability in social policy, social participation, social values, institutional arrangements, legal framework and administrative system. The author proposes a concept of “new welfare state” to strengthen the government’s role in social policy, discusses the significance of social equity value, analyze the possibility of a “win-win relation” between social protection and economic development in the background of economic development model transition, and some basic principles in the institutional arrangements of China’s social policy, including its institutional foundations of accountability government, market economy, and “planned society”, the realistic ways of “equalization in basic public provisions” and “moderate universal social policy model”, the application of welfare mechanism and market mechanism in social policy, and the improvements of legalization and administration in social policy.

 

　　Key Words: Social Policy, New Stage, “New Welfare State”, Economic Development Model Transition

 

　　Xinping Guan, Professor, Department of Social Policy and Social Work，Nankai University

　　

　　建国60年来，我国的社会政策经历了两个重要的发展阶段。一是在前30年里建立在计划经济体制上的社会政策模式，二是改革开放30年里随着经济体制改革而出现的社会政策转型。在第二个时期里，我国的社会政策发生了重大的转型，其基本目标一是要建立适合市场经济体制的社会政策体系，二是要配合我国经济发展战略，增强我国经济在全球化背景下的国际竞争力，三是要通过社会政策去维护社会稳定。通过从80年代到90年代社会政策各个领域的改革和发展，这三个方面的基本目标都已基本达到。但其代价却是社会福利水平普遍降低，公共服务严重不足并且分配不均衡，是许多民众难以满足基本的医疗、教育、住房等方面的需要，政府也难以通过有效的社会政策去控制日益严重的社会分化和不平等。进入新世纪以来，随着国家发展战略目标的调整和我国经济与社会发展形势的总体改变，现有社会政策的缺陷越来越明显。进一步改革和重构我国的社会政策，建立适合新时期中国长期发展要求的新型社会政策体系的任务被提到了政府重要的议事日程上。为此，我们必须立足于新时期的社会背景，对我国社会政策未来发展的方向和一些关键性的制度建构问题做出深入的理论研究。

　　

　　一、新时期我国社会政策的社会背景分析

　　

　　随着新中国建立60年和改革开放走过了30年的辉煌，中国的经济与社会发展又进入新的时期。在我们正在进入的新时期中，中国经济和社会有着与过去不同的新特点。建构新时期的社会福利体系必须要在总结过去国内外社会政策理论和实践的基础上，根据新时期的新特点来进行新的制度设计。

 

　　首先，我们正处在经济全球化加深、国际经济政治关系更加复杂和经济与社会风险不断增大的国际国内背景下。2008年下半年以来的国际金融危机更加突出地暴露出了这些方面的风险和问题，迫使我们尽快完善国内的社会政策体系，并且要从经济全球化和风险增大的背景下去考虑其制度设计。

 

　　第二，在经历了近30年“以经济建设为中心”的发展目标后，我国已经进入了更加重视经济和社会协调发展的时期，党和政府已经提出了“科学发展观”的指导原则和“构建社会主义和谐社会”的战略目标，并且提出了以切实保障民生为重点的社会建设目标。这些新的发展目标和原则的确立，为新时期的社会政策体系发展和制度创新规定了总体的方向和奠定了重要的政治基础。

 

　　第三，经过60年的发展，尤其是30年的改革开放，我国总体经济实力和政府财力已经大大加强，为新时期社会政策的制度创新打下了重要的经济基础，使我们能够克服过去重发展轻福利、重经济轻社会的倾向。但另一方面，与发达国家相比我国人均经济发展水平和人均政府财力仍然还很低下，在未来较长时期里，快速发展经济仍然是我国主要的任务。因此提高福利水平和发展经济的矛盾还将持续存在，这要求我国的社会政策仍不得不坚持福利与发展并重的目标，并通过合理的制度设计去兼顾福利目标与发展目标。

 

　　第四，在经历了过去几十年快速经济发展后，我国进入了经济发展方式转型的阶段。经济发展方式的转型的主要特点一是从过去资源耗费型经济转向资源节约和环境友好型经济；二是从过去和目前的以劳动密集型为主的产业结构转变到以技术密集型为主的产业结构；三是从严重依赖外贸经济转化为对外贸易和依托国内市场并重的经济发展方式等。经济发展方式的转型要求新时期中国社会政策要有创新性的发展，在新的经济与社会环境中重新确定福利水平和发展方向及原则，以便使社会政策能够更好地满足新的经济发展方式对增大人力资本、防范风险、扩大内需、促进低碳经济、提高民生水平和建构社会安全网等重要方面更高的要求。

 

　　第五，随着经济发展和人均收入水平的提高，全社会对社会公平、社会平等和人权保护的意识已大大增强，要求政府不断加强和改善社会政策，切实保障公民的基本经济与社会权利，并逐步提高在基本生活、就业、教育、医疗、住房等方面的民生保障水平。同时，随着政治体制改革和政治民主化的扩大，民众的公民意识也在不断加强，不仅在社会政策的制定和实施中的民众参与更加积极，而且在公民社会的组织、慈善事业参与、以及各种民间社会福利事项方面的积极性都日趋高涨，这些都正在为新时期中国社会政策的制订和实施奠定着重要的公民社会和民间参与的社会基础。

　　

　　二、新时期我国社会政策的政府责任和民间参与

　　

　　社会政策责任主体是社会政策建构的基本要素之一，也是我国新时期社会政策建构与发展中的基本问题之一。在过去几十年里，从传统的“福利国家理论”和社会主义公有制理论强调国家在社会福利体系中的作用，到新自由主义反对国家干预，再到“第三条道路”理论主张国家与社会的结合，国内外学术界围绕着社会政策中国家与社会的关系有大量的争论。在西方福利国家体制下，社会政策的主要目标是通过国家的力量来建构全面性的、普惠型的和高水平的社会福利体系，以满足民众的福利需要，并维护社会稳定。但由于过去国家运作福利体制缺乏对效率与发展的关注，并且在应对经济全球化、人口老龄化等方面的新变化时缺乏变革意识和行动，因此在20世纪70年代后遇到“危机”和新自由主义的巨大挑战。尽管如此，西方福利国家的制度实践并没有根本性的改变，迄今为止仍是许多西方国家的基本制度，并且福利国家理论的主体仍然是主要的指导性理论。在计划经济时代，我国政府不仅全面负责经济发展，而且全面负责建构社会福利体系，并通过城市企事业单位和农村集体组织而运行社会福利体系。改革以后，我国提出了“小政府、大社会”、“社会福利社会化”等社会政策发展原则，弱化了国家在社会福利方面的责任。这些改革的理论与实践对于扭转过去国家社会福利责任过重的情况具有一定的积极意义，但如果走过头了，放弃了国家在社会政策方面的基本责任，则会对社会带来很大的损害。从实践上看，过去20多年里政府社会福利责任弱化很明显，这对社会政策及社会福利体系的建构与发展事实上是不利的，并且已经引起了学术界的反思。

 

　　在社会政策行动中只依赖国家而忽略调动民间的力量，以及一味地强调“国家退位”和社会福利的私有化或民间化都不利于社会福利事业的发展，而只有根据本国的实际探寻将政府与民间有效结合的制度化方式，才能推动社会福利的健康发展。在我国新时期发展社会福利事业，政府的主导尤为关键。首先，政府具有调动庞大社会福利资源的能力；其次，政府具有实施社会福利行动所需要的宏大而严密社会组织体系；再有，政府具有把握社会福利发展方向，制订各项社会保障及社会福利规则，以及制订社会福利宏观发展规划，并组织其实施的能力。而这一切都是民间组织所不能取代的。因此，政府在社会福利事务方面具有基本的和主要的责任，包括建立制度体系、调动资源、监管运行和培育社会组织等方面的主要责任。民间组织在提供具体的服务方面具有灵活性和高效率的特点，可以在社会政策领域的补充性资源调动和服务运行方面发挥日趋重要的作用。此外，民间参与应该纳入政府的社会政策体系中，并得到政府的支持与引导。政府应该进一步强调企业社会责任，增强社区社会福利服务能力，鼓励福利性社会组织的发展并加强其制度建设和能力建设，并调动公众的广泛参与。

 

　　为建构政府主导下的社会政策体系，应该从理论上重新探讨“福利国家”的概念和理论。“福利国家”一直是一个西方的概念，其基本含义是指由国家负责为民众提供福利。在改革开放以前，由于东西方意识形态的对立，“福利国家”的概念和理论一直被看成是西方资产阶级的理论。改革开放以后，尽管许多源自西方的概念都被我国所采用了，但“福利国家”的概念仍一直没有进入我国官方话语体系，学术界也对此小心翼翼。近年来国内学术界提出了“福利社会”的概念，并且许多研究者也认为“福利社会”应该在政府的主导下建构，但学术界仍回避“福利国家”的概念，未能对“福利社会”与“福利国家”的关系做出清楚的理论分析。其原因主要是我国的社会福利理论仍在一定程度上受到新自由主义的影响，对福利国家理论仍多持批评和怀疑的态度。然而，回避这一问题在总体上看对我国现在和未来社会政策的发展是不利的。在面向我国未来的社会政策发展时，我们应该重新审视福利国家的概念和理论，借鉴过去20多年来各种理论观点，根据我国经济与社会发展的情况，建构“新福利国家”的概念与理论。

 

　　本文提出的“新福利国家”概念的要点是坚持福利国家概念和理论的基本内核，即由国家负责为民众提供福利的基本观点。在此基础上，扬弃过去传统福利国家理论与实践中的缺陷，根据我国的经济、政治和社会制度，以及我国目前和未来经济与社会发展的需要，对传统的福利国家理论进行修正和发展，提出以社会公平为基础、国家主导与社会参与相结合、福利机制与市场机制相结合的新型福利国家理论与制度模式。

 

　　概括起来看，新福利国家社会政策理论的要点是，社会政策应该建立在国家主导的基础上，应该以政府行动为主，要在政府主导的前提下注重调动民间的资源和力量。“新福利国家”与“福利社会”的概念并不矛盾，只是强调的重点不同。“福利社会”的概念更多地强调在社会福利中的社会参与，而“新福利国家”概念更多地强调国家的主导责任。本文认为，尽管社会福利需要有全社会的参与，但必须要有一套比较完整的制度体系和制度化的资源调动体系，而这又需要一个权威的公共机构来担当其组织的责任。在当前和未来一段时间里，我国社会中难以离开政府主导而自发地形成“公民福利社会”，也难以发展出能够替代政府社会政策功能的公共机构。因此，在新时期中政府在社会福利和整个公共服务领域必须发挥不可替代的主导作用。因此，采用“新福利国家”的概念能更加重视政府制定和实施社会政策的责任，更加切合现阶段我国社会政策发展的需要。

　　三、新时期我国社会政策的社会公平价值基础

　　

　　当代社会政策应该建立在社会公平的基础上，社会公平的原则应该是其政策制定和实施的基石，离开了公平，社会政策的社会效益将无从谈起。公平是指按照基本的社会价值目标而对资源分配合理性的社会评判。社会政策意味着通过公共行动的方式来分配资源，以满足民众的需要，而社会政策公平观的要义则是要将政府社会政策的公共行动建立在社会合理性的基础上。在此方面有两层含义：一是政府调动公共资源的福利性分配与市场性分配之间关系的合理性，即全社会的社会福利投入在总财富分配中应该有合理的比例；二是对政府公共资源分配本身的合理性，即政府应该在不同的群体和不同的项目之间合理地分配其掌握的公共福利资源。迄今为止我国学术界在分析社会政策的社会公平价值基础时，主要关注的是前一个方面。但随着社会政策的发展，对后一个方面的关注将逐渐增多。

 

　　在新时期建构我国社会政策的社会公平价值基础时应重点关注以下几个方面的问题。首先是社会政策是否应该以维护更广泛的社会公平为其目标。对于这一问题一直有不同的观点。在西方福利国家的黄金时期，社会政策以维护社会公平为基本目标曾经是不证自明的，但新自由主义认为这一目标过高，应该将社会政策的目标降低到消除绝对贫困和保障基本需要的层次。我国改革开放以后许多社会政策的目标也都降低到了保障基本生存和维护社会稳定，而不是以维护社会公平为其基本目标，这在很大程度上影响了社会政策的发展。在新时期建构和发展新的社会政策，首先应该提升社会政策价值目标的层次，确定社会政策不仅仅是为了保障基本生存，而且还要促使整个社会更加公平地分配各种资源；不仅仅要维护社会稳定，而且还要通过恢复和提升社会公平的价值而构建更加和谐的社会。

 

　　其次是在社会政策维护社会公平的目标应该确定在何种程度。在此问题上，一种观点认为，在社会政策制定和实施中应该坚持“底线公平”的原则。这一概念和理论的提出，对于扭转政府过去的社会政策严重忽视社会公平的情况起到了积极的作用，因此具有重要的历史功绩。但随着社会政策的发展，这一概念和理论也应该进一步更新和发展。对于底线公平的概念，有两种不同的解读，一种认为底线公平是一种低水平的公平，即政府的社会政策在维护公平方面只应该承担较低层次的责任。另一种解读是为政府维护社会公平设立一个责任底线，政府的社会政策行动不应该低于这一底线。[1] 很明显，前一种解读直接限制了通过社会政策而维护社会公平的价值意义。后一种解读虽然没有直接限制社会政策的行动，相反还要求政府的社会政策应该达到一定的水平高度，但这一解读事实上在理论上解除了政府在维护“底线之上”社会公平的强制性责任，在实践中往往会成为政府仅承担维护“低水平公平”责任的理论支撑。本文认为，政府首先应该按照基本公共服务均等化的原则，通过制定和实施社会政策而平等地保障所有社会成员的基本民生；其次应该根据经济与社会发展的需要而合理调动公共资源，制定和实施更加积极的社会政策，更好地促进经济发展和社会进步；再有还应该承担维护市场经济的公平运行的责任。所有这一切都应该是政府强制性的责任，而不应该也不可能从中划分出一条“底线”，将政府的责任分为“底线下”和“底线上”。因此，社会政策的公平观不能只停留在政府在解决基本民生方面的“底线公平”，而且还应强调所有公共资源分配中的全面性公平。尤其是随着经济发展和贫困的相对化，政府对社会福利投入的增多，以及普惠型福利的发展，如何公平分配公共资源的问题将成为社会政策公平问题的主要方面。换言之，如果说过去我国社会政策发展中的主要矛盾是政府公共福利投入不足、未能有效满足基本民生需要的话，那今后的主要矛盾则可能是政府如何更加公平地分配其日益增大的福利投入。在政府福利投入满足了“底线”并不断增大投入的情况下，对公平的要求不仅不会减少，而且还会增多和更加复杂化。如果我们不能在新的形势下提高公平的价值和发展对公平的理解，则可能不仅降低社会福利的社会效益，而且可能使社会政策和社会福利事业的发展遭遇新的政治阻碍。

 

　　再有是如何理解公平与效率的关系。这一问题一直是社会政策理论中的基本问题之一。传统的福利国家理论只关注公平而忽略效率；而新自由主义认为高水平的福利制度注定会损害效率。这两种观点看起来完全不同，但其实质都是把公平与效率对立起来的偏颇之见。要正确地理解公平与效率的关系，首先应该对这两个概念有准确的理解。对公平的概念前面已有论述。效率是指人们经济与社会活动中的投入产出关系。投入越低、产出越多，效率也就越高。毫无疑问，市场经济是以效率为其基本原则，但也需要公平的市场制度；社会政策应以维护公平为其目标，但其运行中也有投入产出的关系，因此也需要讲效率。社会政策行动中的效率分为微观效率和宏观效率等不同的层次。从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，都应该强调少投入、多产出。公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务部门等都应该通过合理的制度设计而提高其自身运行的效率，这与市场经济行为中的效率原则是一样的。从宏观层次上看，社会政策行动的效率涉及到资源投入和资源分配与综合性社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过更加合理的资源分配和制度安排而达到更好的综合性社会效益。例如，通过合理的资源分配而使社会政策能够在资源投入一定的情况下，更好地达到缓解贫困、提高人们的健康水平、降低文盲和提高平均受教育程度、改善人们的住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。从宏观层次看，社会政策行动中的效率与公平是一致的。所不同的是，公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求社会政策行动高效率地达到其目标。然而，与市场经济相比，社会政策行动中的效率原则更加复杂，也更难以测量的管理，提高社会政策运行效率的难度更大。如何把握社会政策维护社会公平的目标，同时提高社会政策行动的效率，使其发挥更大的社会效益，是新时期社会政策和福利制度建构和发展中的一项重要课题。

　　

　　四、新时期社会政策的重点目标：经济发展方式转型条件下社会保护与经济发展的平衡和双赢

　　

　　如何协调社会保护与经济发展的关系是我国新时期社会政策建构与发展中的又一重要难题。社会政策的基本目标是为所有的民众提供社会保护，使其免遭来自市场经济、经济和社会发展波动和结构变迁等方面的损害，使所有的人在任何情况下都可以得到基本的民生保障，并促进人的全面发展和社会进步。但在全球化时代激烈的国际经济竞争使社会政策的社会保护目标与经济发展目标产生了矛盾，并因此而使社会政策领域左右两派的观点不断碰撞。多年来，世界各国都在探索如何在全球化的时代里超越传统的左右之争，找到既能够满足基本福利需要，又不至于使国家背上沉重的财政负担和损害经济效率和国家竞争力的社会政策道路。上世纪90年代西方社会福利理论界提出的超越传统左右两派的“第三条道路”和“发展型福利理论”等新的理论正式这种努力的结果。这些理论的提出是对传统社会福利理论的发展和创新，并且对各国的社会政策改革和发展起到了一定的作用。但是，社会政策是植根于各国具体的经济、政治、社会和文化环境中的，新的理论必须与各国的实际情况相结合才能发挥其作用。如何借鉴国际上新的社会福利理论，探索适合本国国情的社会福利理论和制度，是摆在新时期我国社会政策研究者和政策制定者面前的重大课题。

 

　　解决社会保护与经济发展的矛盾有一个基本原则和两种基本的思路。一个基本原则是坚持发展型的社会政策道路，即在社会政策的建构和发展上始终坚持福利与发展相协调的原则。两个基本思路，一是建立在社会保护水平和经济发展速度之间的平衡模式，即在二者之间寻找合理的平衡点，追求一种适度福利水平的社会政策，使其既能够达到基本的社会保护目标，又不至于过分拖累经济发展速度；二是寻求社会保护与经济发展的双赢模式，即通过社会政策合理的制度及结构设计而实现社会保护与经济发展的同时最大化。很显然，社会保护与经济发展的双赢模式是一种更加主动和积极的思路。实现双赢模式的基本条件是在社会保护与经济发展之间形成“净促进”的关系，即二者之间相互促进的因素明显大于相互阻碍的因素，这就要求社会政策在制度和结构设计及项目选择上要尽可能扩大社会保护与经济发展相互促进的因素，并尽可能减少相互阻碍的因素。扩大相互促进的因素一是要求经济发展同时也带来社会保护水平的提高，二是社会保护水平的提高同时也能刺激经济的发展；而减少相互阻碍的因素一是降低社会保护的经济成本，二是降低经济发展对社会保护的冲击和损害。

 

　　尽管迄今为止在双赢模式上尚无成熟的道路和经验，但多年来许多国家都在探讨实现这一模式的具体途径。实践证明，各国在最初的发展阶段和进入比较高级的发达阶段后，双赢模式都比较容易实现，但在发展中阶段里，双赢模式比较难以实现。在工业化和经济发展的初期阶段，低成本的劳动力容易吸引外资而促进本国经济发展。在初期发展阶段里，仅靠经济发展就可以带来普遍性的就业和收入水平的提高，从而带动民众生活水平和教育、卫生和福利水平的普遍提高。但过了初期发展阶段后，进一步的工业化发展往往会遭遇经济发展与社会保护的“二难困境”。即工业化的经济发展破坏了传统的社会结构及其社会保护功能，引发社会分化和收入差别扩大，以及社会矛盾的增多，并带来城市中的失业问题、相对贫困、住房困难等问题，迫使政府建立现代社会保障、公共医疗卫生、就业服务和住房保障等制度，并以扩大社会开支去解决各种社会问题和调节社会矛盾。而政府的社会开支最终要分摊到劳动力成本上，使劳动力成本提高。并且经济的发展和社会保障制度和其他公共服务体系的建立会使教育、医疗、住房等社会服务的价格快速升高，从而进一步加剧政府财政负担和劳动力成本的提升，给经济的进一步发展带来严重压力，而经济全球化、国内群体间的利益分化和冲突、以及人口老龄化会使这一矛盾更加雪上加霜。因此，在这一阶段里社会保护与经济发展的矛盾往往很大，如果不顾及社会保护而只顾经济发展，可能会带来国内严重的社会矛盾和社会冲突，而要避免社会冲突又难以实现经济发展。从国际经验上看，这种经济发展与社会保护的二难困境是使许多国家长期处于低水平发展与国内动乱并存的主要原因之一。当代许多发达国家也曾在一定程度上遭遇这种“二难困境”，但它们依靠其先发的优势，利用在国际经济中的有利地位和相对充足的资本力量，并且在政府的推动下加快国内经济发展方式的转型，摆脱劳动密集型产业的拖累，逐步实现资本技术密集型的产业结构，从而正在摆脱这种“二难困境”，在更高层次上实现社会保护与经济发展的双赢。

 

　　我国目前正处于工业化快速发展阶段，也正在进入社会保护与经济发展的“二难困境”之中。再加上我国人口老龄化的快速到来和人口红利的快速消失，我国未来几十年里陷入这种“二难困境”的程度可能会很大。能否摆脱这种“二难困境”的拖累和未来的发展陷阱，关键要取决于能否超常规地实现经济发展方式的转型，尽快形成以资本技术密集型为主产业结构，从而快速地摆脱劳动密集型经济对劳动力成本的制约，并且逐步扭转过分依赖国际市场的经济发展模式，通过扩大内需而降低来自全球化的压力。鉴于全球化的竞争和快速人口老龄化的巨大压力，我国必须要超常规地实现经济发展方式转型。所谓超常规转型，是指我国不能按照一种自然发展的方式去实现经济发展方式的转型，而必须在转型条件还不完全具备的时候，通过国家的力量和“举国体制”的方式去推动经济发展方式的转型。而在这种转型模式中，社会政策的作用将再次突出出来。

 

　　社会政策在推动经济发展方式转型方面具有重要的作用，一是通过积极的社会政策而为经济发展方式转型提供必要的条件，其中最主要的是通过扩大在教育培训、医疗卫生和劳动就业等方面的社会政策而快速提升我国劳动力的文化技术素质，从而为经济发展方式转型而提供人力资本条件。二是通过建构更好的社会保护体系而避免经济发展方式转型而给部分劳动者带来的损害和由此可能带来的社会动荡，在更加激烈的经济竞争中有效地保护普通劳动者和弱势群体的民生和福利，从而为经济发展方式的快速转型构筑坚实的社会基础。为使我国的社会政策能够担当起这些任务，必须推动社会政策实现新的目标和制度转型。一方面，应该将社会政策的目标从过去30年里以“最低保障”为主转变为以提高劳动力素质和人力资本为主的积极的社会促进和增能目标。另一方面，应该将过去以选择型福利为主的社会政策模式转变为适度普惠型的社会福利模式，并且在基本公共服务均等化的原则下建构普遍的社会安全网。只有实现了这两个方面的转型，我国的社会政策才能为经济发展方式的转型做出贡献，并最终从经济发展方式转型后的更高层次经济发展水平上获得进一步发展的空间。

　　五、新时期社会政策的制度体系建构原则

　　

　　为实现上述目标任务，新时期的社会政策应该更加强调体制机制建设。社会政策是以制度化的方式去为老百姓提供福利保障和社会服务。要让社会政策体系正常运行，关键之一是要构建合理完善的制度体系，而不能长期按政府眼前的意愿而补缺式地行动。尤其是在当前和未来我国社会福利水平不断提高，强调基本公共服务均等化和建立适度普惠型福利体系的背景下，加强制度建设就显得尤其重要。加强社会政策的制度建设，首先需要从理论上明确社会政策的制度基础、基本的制度原则、以及基本的运行机制和管理体制。

 

　　1、新时期社会政策的政治、经济与社会基础：责任政府、市场经济和计划社会

 

　　在我国，新时期社会政策的政治基础是公共服务型的责任政府，强调政府在包括社会福利在内的公共服务方面负有基本的责任。社会政策的经济基础是社会主义市场经济，即社会主义的目标与市场机制的结合，以及在此基础上所发挥的经济活力和取得的经济实力。社会政策的社会制度基础是“计划社会”，即政府按照民生需要和社会发展的需要及条件，通过公共行动的方式去规划社会福利事业，投入必要的公共资金，并调动和组织广泛的社会参与。过去改革的理论和实践中最大的误区之一是在经济运行市场化的同时，也试图将社会运行市场化。而本文提出“计划社会”概念的意图也正是要强调社会运行（包括社会政策）不能以市场化的方式进行，而应该在政府主导下，以公共财政为支撑，通过全面的社会规划来运行。

 

　　2、新时期社会政策的基本模式：基本公共服务均等化基础上的适度普惠型模式

 

　　基本公共服务均等化的基本含义是，政府要为社会公众提供满足其基本需要的，大致均等的公共物品和公共服务。党的十七大报告等重要文件中提出了基本公共服务均等化的原则，要求通过公共财政手段实现基本公共服务均等化。近年来，学术界对基本公共服务均等化做出了很多的研究。丁元竹（2008）提出，促进我国基本公共服务均等化的主要对策包括：根据基本公共服务均等化状况，评估需要均等化地区的财力和财政支付能力；明确政府间基本公共服务供给责任，提高地方政府公共服务供给能力；改革和完善公共服务领域的投资体制，提高公共财政投资效率和基本公共服务质量；加速城镇化进程，消除城乡体制分割，实现各种体制对接。[2] 其他一些研究者还从公共财政制度等方面探讨了基本公共服务均等化的实现途径。[3]

 

　　基本公共服务均等化应该是我国新时期社会政策的基本原则之一。公共服务均等化应该是要实现所有公民在国家公共财政面前的权利平等和机会均等，即所有的公民都能平等地享有获得公共服务的基本权利，并在此基础上实现公共服务在地区之间和城乡之间的均衡分配。从长远目标上看，所有公共服务都应该均等化，但在近期内我国还只能达到基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化原则为新时期社会政策设立了基本的目标：从长期目标上看，我国的社会政策应该致力于在社会保障、医疗、教育、住房保障、就业服务和社会福利服务等领域中建立起均等化的基本社会服务体系，满足所有社会成员在这些领域中的基本需要，并努力缩小直至最终消除在城乡、地区之间公共财政投入的制度性不均等。

 

　　实现基本公共服务均等化原则下的社会政策应该注重从以选择型福利为主的社会政策模式向适度普惠型社会政策模式转化。近年来，我国社会福利的决策者和研究者都提出并论证了在我国建立适度普惠型社会福利制度的必要性、合理性和可行性。[4] 建立适度普惠型社会福利制度的提出，标志着我国社会政策已经注意到从制度上改变过去选择型的模式，开始了向普惠型社会政策模式的转变。“适度普惠型社会政策”应该是新时期中国社会政策的基本模式。与选择型社会政策相比，普惠型社会政策有几个重要的特点：一是广覆盖，即社会政策面向所有的社会成员，而不只是少数困难群体；二是以普遍的社会权利为基础，即政府的社会政策不是恩赐，而是履行维护民众基本权利的责任；三是福利均等化，即所有的人都可以均等地享有福利待遇。在未来的发展中，应该进一步分析我国“适度普惠型社会福利模式”的基本要求和基本要素、制度构架、运行机制和实现途径等重要的问题，尤其是应合理确定普惠型社会政策的“适度”水平。

 

　　3、新时期社会政策的运行机制：福利机制与市场机制

 

　　在社会政策行动中是否应该采用福利机制或市场机制，一直是社会政策领域争论的焦点问题之一。所谓福利机制，是指按照福利性的原则来分配产品和服务。在社会福利体制中，福利性原则包含三个方面的要素：一是平均分配或按照实际需要分配产品和服务，二是使用者可以免费或低费地享有产品和服务，三是由政府或其他公共组织来为产品和服务的生产和分配提供资金。而所谓市场机制，则是指按照等价交换、个人贡献和市场竞争的原则来分配产品和服务。

 

　　传统的福利国家理论强调社会政策应该按照福利性的机制运行，反对引入市场机制，主张纯福利的原则，即完全由政府的公共资金支付其费用，通过社会政策而广泛实施再分配和收入转移，平均地分配公共产品和服务，并且受益者可以获得无偿的公共产品和服务而无须直接付费。并且，福利性社会事业完全由政府直接管理，或者由政府委托的“准政府”部门管理。这种“纯福利”的运行机制受到来自新自由主义的批评。他们认为，纯福利的运行机制一方面降低了产品和服务生产运行的效率，导致了大量的浪费，另一方面也使社会服务的实际收效降低，再一方面是政府对社会服务的垄断损害了人们的自由选择。同时，纯福利机制还可能导致受益者福利需求的不合理扩大，进而导致政府公共开支的不合理增加，给国家带来严重的财政负担，最终将损害经济发展。

 

　　新时期的社会政策运行机制建构应该注意汲取过去正反两方面的经验教训和左右两派的观点。应该着眼于在社会产品和服务的生产和分配中建立以福利机制为主导，适度引入市场机制的运行模式。因为只有以福利机制为主导，才能使社会福利制度真正发挥其社会效益，实现基本公共服务均等化的目标，满足所有民众的需要，尤其是弱势群体的需要。同时，适度引入市场机制能够提高社会福利机构的运行效率和服务质量，约束不合理的和过度的服务需求，并且使居民在获得服务方面享有更多的自由选择。因此，首先应该强调各种社会服务的公益性质和社会目标，坚持福利机制为主，同时有限制地、因时、因地、因人和因条件而异地引入市场机制，并采取有效的配套政策，降低其可能的负面影响。

 

　　4、新时期社会政策的法制体系及管理体系建构

 

　　社会政策的法制和管理体系建构是使社会政策能够有效运行的重要保障。首先，就法制建设上看，目前我国社会政策的法制水平不高，一是相关法律不健全，二是一些已有的法律规定过于笼统，不具备操作性。法制化水平低反映了过去国家对社会政策的重视性程度不够，同时也反映出社会政策本身的不稳定、不成熟。从过去的情况看，法制化程度低给政府调节社会政策，灵活应对眼前问题提供了更大的行动空间，但从长远看却不利于社会政策长期稳定的运行和发展。尤其是在社会政策发展及其投入水平达到一定规模后，应该及时地提升法制化水平，以便更好地把握社会政策的基本方向，建构社会政策的基本制度框架，维持社会政策的稳定发展。因此，新时期的社会政策应该加强法制建设，一方面通过法律程序确定社会政策的基本制度框架，包括各级政府、企业、社区、民间社会组织等组织在社会政策和社会福利体系中的职责和地位，各级政府的责任关系，社会政策的资源保障方式等方面都应该通过法律加以确认。另一方面，各项社会政策的制定、颁布和实施也应该尽可能通过立法程序。

 

　　其次，在社会政策的管理体系方面，目前基本上仍是沿用过去计划经济时代的管理体制，条块分割的情况很明显。从管理的角度看，目前社会政策各个领域都有其主管部门，但缺乏一个跨领域的社会政策统一管理机构。这不利于有效地发挥社会政策的综合效益。应该看到，教育、就业、医疗、社会保障、住房、社会福利服务、以及针对各类特殊人群的社会政策等方面有着内在的联系，各项政策应该相互协调、相互配合，因此应该有一个统一的社会政策决策、实施和管理的协调机构。为此，建议在中央建立“社会政策领导小组”，研究制定社会政策发展的战略和重大政策问题。并且在国务院建立“社会政策委员会”，协调国务院有关部委社会政策的制定、实施和管理。此外，应该加强基层社会政策的经办管理体系建设。目前社会政策许多领域的基层经办管理体系既残缺又重复，并且专业化水平不高，总体的管理效率比较低下。因此，应该在基层建立综合性的经办管理机构，尽可能地将就业服务、卫生服务、社会保险、社会救助、住房保障、以及对老年人、儿童、残疾人等的服务项目都纳入统一的基层经办管理体系中。同时应该加强社会政策管理体系的专业化建设，以提高其运行效率和社会效益。

　　

　　（作者单位南开大学教授）

　　

　　注释

　　

　　[1] 参见：景天魁,《底线公平：和谐社会的基础》，北京师范大学出版社，2009

 

　　[2] 丁元竹，“促进我国基本公共服务均等化的对策”，《宏观经济管理》, 2008, (3):24-26.

 

　　[3] 参见：金人庆. 完善促进基本公共服务均等化的公共财政制度. 中国财政, 2006, (11):8-12；楼继伟，“完善转移支持制度,推进基本公共服务均等化”，《中国财政》, 2006, (3):6-8；安体富、任强，“公共服务均等化：理论、问题与对策”，《财贸经济》, 2007, (8):48-53，以及其他一些研究者的观点。

 

　　[4] 参见：窦玉沛（民政部副部长），“中国社会福利的改革与发展”，《社会福利》，2006 (10):4-7；王思斌，“我国适度普惠型社会福利制度的建构”，《北京大学学报(哲学社会科学版)》；2009 (3):58-65