关于对湘潭市政府采购代理机构进一步规范管理的调研报告
刘家梁
为全面了解和掌握湘潭市政府采购代理机构现状，进一步规范其代理行为，促进我市政府采购工作健康有序发展，湘潭市纪委、监察局于近期对全市政府采购代理机构，在组织规模、机制制度、人员素质、功能作用、办公条件等方面的情况展开了调研，现报告如下：
一、湘潭市政府采购代理机构的现状
1、机构数量不断增加
经过几年的发展，目前湘潭市共有政府采购代理机构8家，在湘潭市区有6家，湘乡市有2家，配备人员81人。根据财政部印发的《政府采购代理机构资格认定办法》，经审查报批，拥有政府采购业务甲级招标代理资质的代理机构2家，政府采购业务乙级招标代理资质的代理机构6家，工程招标甲级招标代理资质的代理机构2家，工程招标乙级招标代理资质的代理机构1家，中央投资项目招标代理预备级代理机构1家。湘潭市政府采购代理机构数量的不断增加，标志着湘潭市政府采购工作已逐步走上制度化、规范化的轨道。
2、监管制度不断健全
为加强对各代理机构的监督管理，湘潭市财政局、监察局先后制定了一系列规章办法，监管制度不断健全。2004年出台了《湘潭市政府采购评审专家管理办法》，为加强政府采购评审活动管理，规范评审专家执业行为，提出了具体的措施办法。2005年印发了《关于加强湘潭市政府采购代理机构行为规范管理有关问题的通知》，就规范代理机构业务代理范围、采购文件制作与发售、开标和评标程序、内部监督管理制度等进行了具体规定。2007年颁布了《湘潭市政府采购代理机构监督考核实施细则》，对代理机构的岗位设置、岗位职责、内部管理、公开事项、违规情形等作出了明确要求。2010年制定了《湘潭市政府采购代理机构监督考核办法》，从代理机构的综合情况、基础工作、采购业务情况、服务质量等方面进一步加强对代理机构的监督管理。同时，各代理机构按照有关法律制度的要求，制定出台了标书制作四级审核制度、招标工作人员的“八不准”制度、财务管理制度、统计报表管理制度、反商业贿赂管理制度等，逐步完善了内部监管制约制度，加强了自身规范管理。
3、人员素质不断提高
湘潭市8家政府采购代理机构共拥有专（兼）职招标人员81人，其中具有中高级职称的专业人员63人，比例超过77%。各代理机构通过定期开展专业知识培训、举办法律知识讲座等方式不断提高员工的业务能力和专业素质。2005年和2006年中信招标代理公司共选派7人参加省厅组织的业务培训。2009年新宇招标代理公司安排所有专职人员参加各类继续教育培训学习，有的还参加了省厅组织的两次以上的培训学习，参加学习人员全部考试合格。同时，引导员工更新观念，转变工作思路和方法，教育员工牢固树立“八种意识”，增强员工的工作积极性、主动性和创造性，提高服务效率和水平。通过严把人员招聘关和定期组织人员培训学习等方式，代理机构的人员素质得以不断提高。近年来，没有出现一起因员工素质不过硬而被辞退的现象。
4、功能作用不断凸显
2009年湘潭市8家政府采购代理机构共完成政府采购项目443个，政府采购预算金额59579.27万元，实际中标金额为51499.86万元，政府采购节约资金8079.41万元，节约率为13.56%。政府采购是政府借以实施宏观经济调控和实现社会公共目标的重要工具，是市场经济条件下政府有效干预市场和实现其政策取向的重要手段。湘潭市政府采购代理机构业务规模的扩大，充分说明了政府采购在有效节约采购成本、规范政府行为、防止商业贿赂、从源头上治理腐败、加强廉政建设、促进湘潭经济和社会发展政策目标的实现等方面的功能和作用不断凸显。
二、当前湘潭市政府采购代理机构运行中存在的问题
1、采购规模有待扩大
现行的《政府采购法》规定我国政府采购的主体只是各级政府及其所属的行政机关、事业单位，而使用的资金也仅限于财政性资金，企业使用财政性资金和政府采购人使用民间资本进行的采购被排除在外。因而在具体的实践中，表现为政府采购的采购人范围窄、采购标的物数量少、采购金额小的特点。根据国际经验，一国一年政府采购的规模一般为本国当年GDP的10%到15%。湘潭市2009年的GDP是734亿元，按此比例计算，湘潭市2009年政府采购规模至少应为73.4亿元，但实际上，湘潭市2009年政府采购金额还不足6亿元，仅占当年GDP的0.812%，与先进国家相比有着很大的差距。湘潭市部分代理机构近两年的承揽政府采购业务次数不足50次，且采购金额在三千万以下。以上数据表明，当前湘潭市政府采购的规模范围还有待进一步扩大。
2、采购程序有待规范
湘潭市8家政府采购代理机构，大多数情况下都能遵守政府采购程序的各项制度规范，但也存在少数程序欠规范的行为。如：有些采购项目未签订代理协议；有些采购合同未入档案或无合同；有些中标价格与预算价格相差较大，个别项目的中标价格高于预算价格，但在合同中却未将增加部分写进来；个别重大采购项目无录像记录；有些公开事项未及时公开或未公开；少数采购项目报表欠缺或不完整等。
3、采购意识有待增强
一方面，极少数采购单位的领导和财务人员错误地认为，政府采购限制了他们手中权力的行使。同时因为政府采购也确实关闭了一些人以工作之便谋取不正当利益的方便之门，所以他们在《政府采购法》的贯彻实施方面抵触情绪很大，人为地找理由，变相地自由采购，力图摆脱政府采购的监管和约束。另一方面，代理机构属于企业，以赢利为目的，为竞拉业务，有的代理机构发现问题不敢披露、甚至故意隐瞒真相，处处迁就采购人，成为采购单位的附庸。主要表现在：以低收费招揽业务，不公开披露采购信息，违背采购程序，有意规避政府监管，编制具有倾向性、歧视性的招标文件满足采购单位的“特殊需要”，影响和操纵专家改变采购结果等等。采购单位和代理机构缺乏应有的政府采购责任意识和把关意识，容易造成违规违法现象的发生。
4、采购平台有待创新
近年来，信息技术越来越多地应用于政府采购领域，出现了电子化政府采购趋势，代理机构应抓住这一契机，创新推进采购平台建设。湘潭市电子化政府采购工作起步较晚，发展水平较其他地区还有不少距离。主要体现在：采购代理机构信息不全面，网上采购、网上监控、网上办公功能没有实现，采购效率不能大幅提升，公开透明度不够充分等方面。究其原因，一是电子化政府采购工作尚未引起财政部门的高度重视，电子化政府采购资金所占比例很小；二是电子化政府采购在软件开发上相对滞后，无法实现部门之间的横向连接，省市县之间的纵向贯通，资源共享、信息沟通无从谈起；三是湘潭市在政府采购电子化平台建设上尚未找到合适的切入点。
5、采购条件有待完善
政府采购代理机构要切实履行其代理职能和业务，必须具备相应的办公场地和设备用品，比如：具有独立的评标室和开标室，具有电脑、摄像机、照相机、投影仪、复印机、录音笔、电话机、碎纸机等办公设备用品。这是对代理机构的一项硬性要求。通过调研发现，湘潭市8家代理机构大多存在办公设备用品不齐全的问题。两家代理机构无独立的评标室和开标室，两家代理机构无投影仪和摄像机，一家代理机构无档案室，一家代理机构无碎纸机。究其原因，一是代理机构作为以盈利为目的的企业组织，为节约成本，有意压缩办公设备用品；二是政府采购监管机构对代理机构办公设备用品不齐全的问题重视不够，认为只要不妨碍基本的招标投标程序就准许其照常运行。
三、进一步规范湘潭市政府采购代理机构管理的对策建议
1、拓展采购规模范围
首先，各采购单位要严格执行《政府采购法》，按照政府采购目录所列的采购项目，做实采购预算，这是保证政府采购上规模的关键。其次，将各种收费和预算外资金等财政性资金实施的项目要全部实行政府采购。对各种专项资金，只要具有政府公共性质的项目，资金不论是中央财政安排的，还是省、市、县财政安排的，都要纳入政府采购的范围实施统一采购。再次，要采取措施，将药品、农机具、新农村建设项目以及具有收费权的高校、医院等单位纳入政府采购范围。最后，做大做强政府集中采购规模。凡属政府采购通用类的项目，采购单位必须交由政府集中采购机构承担。凡属部门集中采购项目，采购单位要优先委托政府集中采购机构代理采购，以充分发挥其规模优势和政策功能的导向作用。通过上述努力，逐步提升“三个比重”，即政府采购规模占财政支出的比重、政府集中采购规模占政府采购规模的比重、公开招标采购占政府采购的比重。
2、依法规范采购程序
第一，代理机构应牢固树立法治观念，认真学习贯彻政府采购有关法律法规和制度，进一步增强依法采购意识。第二，代理机构应当建立健全内部监管制度，科学设置内部机构。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。第三，依法与采购单位签订委托代理协议，明确委托代理范围、具体事项和双方的权利义务。各代理机构不得从事无权代理、越权代理活动，不得滥用代理权。第四，代理机构要严格依照法律、法规规定的采购方式和采购程序进行采购代理活动，不得随意简化采购环节和程序、缩短法定采购活动期限。加大对违反法定采购方式和程序的代理机构的惩罚力度，以确保政府采购代理机构自觉遵守采购程序。
3、增强政府采购意识
增强社会各界的政府采购意识，扩大政府采购的社会影响，需从以下几个方面努力。一，加强《政府采购法》的宣传力度。《政府采购法》的贯彻和宣传是一项长期的工作，不仅主管领导、采购单位要深刻领会、自觉遵守、依法采购，更重要的是要加大宣传力度，使全社会对《政府采购法》的贯彻落实有比较明确的认识。二，积极引导社会各界关注政府采购工作。利用政府采购网站、报纸、杂志等宣传媒介，加强对政府采购改革中的亮点、焦点、难点等情况的正面宣传和报道，让全社会了解政府采购、支持政府采购，为深化政府采购制度改革营造和谐的社会环境。三，财政局应积极主动地向有关领导和部门通报政府采购工作的执行情况和工作成就，让社会各方面明白政府采购工作与社会公众整体利益的密切关系，扩大政府采购的社会影响。四，加强纪检、司法、审计、新闻等部门的联手合作，利用不同的方式，从不同的角度、层次作好有计划执法检查工作。要“抓两头带中间”，通过奖先罚后等措施，促进各级各单位政府采购意识的不断增强。
4、创新建设采购平台
首先，代理机构可利用现有系统，逐步实现招标文件网上发布和网上下载，开展供应商网上注册等工作。其次，从供应商资格审查、注册，信息发布着手，通过反向拍卖，进行电子招标投标；从电子订单，履约诚信系统建立着手，签订电子合同；从网上验收，电子密要授权着手，进行网上支付，提供超越时间、空间制约的信息访问方式，实行24小时永不休息的政府采购服务。最后，加快开发建设统一的政府采购信息系统，努力建成涵盖政府采购监管机构、采购单位、代理机构和供应商的电子化信息系统，实行资源共享，促使政府采购相关工作能在网上操作进行。通过创新政府采购平台，推动电子化政府采购工作的发展，努力实现采购过程更加快捷、采购程序更加规范、采购工作更加公开，以此增强政府采购的透明度，提高政府采购的工作效率。
5、着力完善采购条件
一要加强政府采购代理机构人才队伍建设。制定代理机构从业人员专业岗位任职要求，建立政府采购执业资格制度，明确从业人员的执业道德与执业规范。加大代理机构从业人员的培训力度，定期举办不同层次的培训班，使他们了解和掌握采购范围、采购形式、采购程序、采购周期以及政府采购相关业务知识和法律制度规定，提高依法采购的意识和能力，纠正错误观念和不正当交易行为，堵塞管理与操作执行的漏洞，将其打造成思想高尚、遵守执业道德、业务技能娴熟的高素质专业队伍。吸引优秀人才从事政府采购事业，促进湘潭市政府采购工作不断迈上新台阶。二要完善办公设备用品。齐全完备的办公设备用品是确保代理机构有效履行工作职能的先决条件，是实现政府采购工作阳光运行、高效运行的前提基础。解决湘潭市各代理机构办公设备用品不齐全的问题，需从两个方面着手。一是加大对代理机构的监督检查力度，定期或不定期的检查代理机构办公设备用品情况，对设备用品不齐全的代理机构，要督促其及时购买添置。二是引导代理机构树立正确的成本效益观念，让其知晓完备的办公设备用品，不仅有利于政府采购工作的顺利开展，也有利于提高其自身竞争力，从而促其自觉完善办公设备用品。（作者系中共湘潭市纪委综合监察室主任）
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